Der Befähigungsnachweis im Handwerk entstand zu einem Zeitpunkt, als das Handwerksgewerbe über den Bedarf eines Dorfes hinaus produzierte und Fremden bspw. in Form eines Meisterstücks als Garantie für Qualitätsarbeit diente. Im Jahre 1908 wurde dann die Meisterprüfung Voraussetzung, um Lehrlinge ausbilden zu dürfen (Kleiner Befähigungsnachweis), ab 1935 auch um einen Handwerksbetrieb zu führen (Großer Befähigungsnachweis). Charakteristisch in der Handwerksgesetzgebung ist die Inkont inuität zwischen Gewerbefreiheit und Beschränkung des Marktzugangs 1, die sich mit der angestrebten Reform der rot-grünen Koalition weiter fortsetzt.2 Zentrale Änderungen am „Gesetz zur Ordnung des Handwerks“ („Handwerksordnung“), das 1953 unter Ludwig Erhard eingeführt und später mehrfach novelliert wurde, sind, daß zukünftig nur noch für 29 statt zuvor 94 Handwerksgewerbe der Große Befähigungsnachweis („Meistertitel“) für das selbständige Führen eines Handwerksgewerbes benötigt wird und die Regulierung auf die wesentlichen Tätigkeiten des Handwerks beschränkt werden soll. Begründet wird die Reformierung der HwO u.a. durch sinkende Unterschiede zwischen Handwerk und Industrie, die insbesondere auf die technische Entwicklung zurückzuführen sind3 und durch die Regulierungsdichte, die, wie Helmut Schmidt, Bundeskanzler a.D., ausführt, „nur einer der Gründe für unsere hohe Arbeitslosigkeit [ist], aber ... ein wichtiger Grund.“4 Der ZDH führt jedoch Argumente gegen eine Reform an, weil u.a. der Wegfall von mehr als 60.000 Lehrstellen befürchtet wird.5 Ein qualifiziertes Urteil über die Reform kann erst nach einer eingehenden Analyse6 gefällt werden, die sich an zwei Leitfragen orientiert:7 liegt aus normativer Sicht ein Marktversagenstatbestand vor und ggf. in welchem Verhältnis stehen einem möglichen Nutzen der Regulierung Wohlfahrtseinbußen gegenüber?8 Wie sehen eine mögliche Deregulierung und die dadurch bewirkten Folgen aus?
Zu Beginn der Arbeit wird der Handwerksbegriff definiert und der Anwendungsbereich der HwO in der gültigen Fassung aufgezeigt. Im Anschluß wird versucht, den Untersuchungsgegenstand einzugrenzen. Anhand der Argumente der Befürworter der Regulierung werden angebotsseitige, nachfrageseitige und marktseitige Branchenbesonderheiten untersucht und den Kosten der Regulierung gegenüber gestellt.9 Ein Zwischenfazit soll die Ergebnisse der Analyse aufgreifen und eine Beantwortung der ersten Frage zulassen, ob eine Regulierung notwendig ist...
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
1 Einleitung und Problemstellung
2 Definition des Handwerksbegriffs und Anwendungsbereich der HwO
3 Erfordernis einer De-/ Regulierung im Handwerk?
3.1 Einschränkung des Untersuchungsgegenstandes
3.2 Branchenbesonderheiten als Begründung der Regulierung
3.2.1 Angebotsseitige Branchenbesonderheiten
3.2.2 Nachfrageseitige Branchenbesonderheiten
3.2.3 Marktseitige Branchenbesonderheiten
3.3 Kosten der Regulierung
3.3.1 Volkswirtschaftliche Kosten
3.3.2 Betriebswirtschaftliche Kosten
3.4 Zwischenfazit
4 Auswirkungen einer Deregulierung
4.1 Auswirkungen auf das Angebot
4.2 Auswirkungen auf die Nachfrage
4.3 Auswirkungen auf die Ausbildungsleistung
5 Die Reform der HwO
5.1 Zentrale Reformpunkte
5.2 Die Folgen der Reform
5.2.1 Auswirkungen auf Angebot und Preise
5.2.2 Auswirkungen auf die Ausbildungsleistung
6 Bewertung der Reformbemühungen der Bundesregierung und Ausblick
Anhang 1: Tabellen
Anhang 2: Abbildungen
Literaturverzeichnis
Urteilsverzeichnis
Gesetzesverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Entwicklung der Meisterprüfungen
Tabellenverzeichnis
Tabelle1: Ausnahmegenehmigungen zur Eintragung in die Handwerksrolle
Tabelle 2: Abgelegte und bestandene Meisterprüfungen in Deutschland
Tabelle 3: Anzahl der Unternehmen im Handwerk und handwerksähnlichen Gewerben in Deutschland in Tausend
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
1 Einleitung und Problemstellung
Der Befähigungsnachweis im Handwerk entstand zu einem Zeitpunkt, als das Handwerksgewerbe über den Bedarf eines Dorfes hinaus produzierte und Fremden bspw. in Form eines Meisterstücks als Garantie für Qualitätsarbeit diente. Im Jahre 1908 wurde dann die Meisterprüfung Voraussetzung, um Lehrlinge ausbilden zu dürfen (Kleiner Befähigungsnachweis), ab 1935 auch um einen Handwerksbetrieb zu führen (Großer Befähigungsnachweis). Charakteristisch in der Handwerksgesetzgebung ist die Inkontinuität zwischen Gewerbefreiheit und Beschränkung des Marktzugangs[1], die sich mit der angestrebten Reform der rot-grünen Koalition weiter fortsetzt.[2]
Zentrale Änderungen am „Gesetz zur Ordnung des Handwerks“ („Handwerksordnung“), das 1953 unter Ludwig Erhard eingeführt und später mehrfach novelliert wurde, sind, daß zukünftig nur noch für 29 statt zuvor 94 Handwerksgewerbe der Große Befähigungsnachweis („Meistertitel“) für das selbständige Führen eines Handwerksgewerbes benötigt wird und die Regulierung auf die wesentlichen Tätigkeiten des Handwerks beschränkt werden soll. Begründet wird die Reformierung der HwO u.a. durch sinkende Unterschiede zwischen Handwerk und Industrie, die insbesondere auf die technische Entwicklung zurückzuführen sind[3] und durch die Regulierungsdichte, die, wie Helmut Schmidt, Bundeskanzler a.D., ausführt, „nur einer der Gründe für unsere hohe Arbeitslosigkeit [ist], aber ... ein wichtiger Grund.“[4] Der ZDH führt jedoch Argumente gegen eine Reform an, weil u.a. der Wegfall von mehr als 60.000 Lehrstellen befürchtet wird.[5]
Ein qualifiziertes Urteil über die Reform kann erst nach einer eingehenden Analyse[6] gefällt werden, die sich an zwei Leitfragen orientiert:[7] liegt aus normativer Sicht ein Marktversagenstatbestand vor und ggf. in welchem Verhältnis stehen einem möglichen Nutzen der Regulierung Wohlfahrtseinbußen gegenüber?[8] Wie sehen eine mögliche Deregulierung und die dadurch bewirkten Folgen aus?
Zu Beginn der Arbeit wird der Handwerksbegriff definiert und der Anwendungsbereich der HwO in der gültigen Fassung aufgezeigt. Im Anschluß wird versucht, den Untersuchungsgegenstand einzugrenzen. Anhand der Argumente der Befürworter der Regulierung werden angebotsseitige, nachfrageseitige und marktseitige Branchenbesonderheiten untersucht und den Kosten der Regulierung gegenüber gestellt.[9] Ein Zwischenfazit soll die Ergebnisse der Analyse aufgreifen und eine Beantwortung der ersten Frage zulassen, ob eine Regulierung notwendig ist. Basierend auf diesem Ergebnis wird der Umfang einer Deregulierung festgelegt und deren Auswirkungen untersucht, um die zweite Frage beantworten zu können. In einem dritten Schritt wird auf die Reformpunkte der Bundesregierung und ggf. abweichende Folgen eingegangen. Eine Bewertung der Reformbemühungen und ein Ausblick beschließen diese Arbeit.
2 Definition des Handwerksbegriffs und Anwendungsbereich der HwO
- 1 Abs. 1 HwO definiert die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Handwerksbetriebs.[10] Weil der Handwerksbegriff im Zeitverlauf einer Veränderung unterliegt und es fast unmöglich ist, das Handwerksgewerbe klar gegenüber der Industrie abzugrenzen, verweist § 1 Abs. 2 HwO auf die Anlage A der HwO, welche die Tätigkeiten, die einer Marktzutrittsbeschränkung unterliegen, aufzählt. Ob nun ein Handwerksbetrieb vorliegt, wird anhand folgender Rechtskriterien geprüft: selbständiger und stehender Gewerbebetrieb, Handwerksfähigkeit und Handwerksmäßigkeit.[11] Die Handwerksfähigkeit bezieht sich dabei auf eine abgelegte Meisterprüfung, die für die selbständige Ausübung eines in der Anlage A aufgeführten Gewerbes benötigt wird.[12] Voraussetzung für das Ablegen der Meisterprüfung ist eine bestandene Gesellenprüfung und eine anschließend mindestens dreijährige Berufstätigkeit im entsprechenden Beruf.[13] Die Handwerksmäßigkeit zielt auf die Art und Weise der Berufsausübung. Für handwerksähnliche Gewerbe, die in der Anlage B geführt werden, ist kein Befähigungsnachweis erforderlich, es herrscht Gewerbefreiheit.[14] Im folgenden Abschnitt soll nun die Erfordernis einer De-/ Regulierung im Handwerk überprüft werden.
3 Erfordernis einer De-/ Regulierung im Handwerk?
3.1 Einschränkung des Untersuchungsgegenstandes
Die Heterogenität und Komplexität der angebotenen Handwerksleistungen bedingt eine Informationsasymmetrie zwischen Anbietern und Nachfrager, die jedoch in Abhängigkeit der Gütereigenschaften unterschiedlich hoch ausfällt und folglich eine differenzierte Betrachtung notwendig macht.[15]
Erfahrungsgüter sind meistens billige, nicht-dauerhafte Güter, bei denen eine umfassende Qualitätsprüfungen sich nicht rentiert und das Verbrauchsexperiment die günstigste Möglichkeit ist, die Qualität zu beurteilen. Unter die Rubrik Suchgüter fallen meist haltbare und teuere Produkte, bei denen sich eine genaue Untersuchung der Produktqualität vor dem Kauf günstiger als das „Verbrauchsexperiment“ erweist. Bei einfachen Suchgütern kann die Beurteilung der Qualität auch von durchschnittlich verständigen Verbrauchern mit geringem Aufwand durchgeführt werden.[16] Nur bei einem Teil der vom Handwerk angebotenen Leistungen handelt es sich um sog. Vertrauensgüter, bei denen der Wert sehr hoch ist und Qualitätsmängel erhebliche Kosten nach sich ziehen können. Der durchschnittlich verständige Verbraucher kann auch nicht durch eine sorgfältige Untersuchung die Qualität des Gutes wie bspw. eines Gebrauchtwagens erkennen.[17]
Der Wettbewerb führt bei Erfahrungsgütern und zumindest bei einfachen Suchgütern zu einem kostengünstigen und für die Verbraucher akzeptablen Resultat. Die Gewerbeaufsicht und die normalen Haftungsregeln tragen dem Verbraucherschutz in genügendem Umfang Rechnung. Eine Standardisierung der Güterbezeichnungen, wie sie im Lebensmittelsektor üblich ist, kann zu einer weiteren Reduktion der Informations- und Experimentierkosten beitragen.[18] Eine weiteres Eingrenzen des Untersuchungsgegenstandes ist anhand der Nachfrage- und Angebotsbedingungen möglich.
Auf der Nachfrageseite muß zwischen privaten sowie gewerblichen bzw. staatlichen Nachfragern unterschieden werden. Die privaten Nachfrager können sich nicht oder nur ungenügend organisieren; sie besitzen keine Marktmacht und können Anbieter, welche die Informationsasymmetrie zu ihren Gunsten ausnutzen, nicht wirksam sanktionieren. Produziert ein Handwerksbetrieb jedoch überwiegend für gewerbliche bzw. staatliche Nachfrager und verfolgt er eine langfristige (Gewinnmaximierungs-) Strategie, so steht ein wirksamer Sanktionsmechanismus zur Verfügung.[19]
Auf der Angebotsseite können monopolistische Strukturen dann Bestand haben, wenn keine oder keine ausreichende Konkurrenz durch industrielle Fertigung oder Dienstleistungsunternehmen besteht.[20]
Der Untersuchungsgegenstand der sich anschließenden Analyse kann deshalb auf komplexe Suchgüter und Vertrauensgütern eingegrenzt werden, bei denen sich die Nachfrageseite aus überwiegend privaten Nachfragern zusammensetzt und die Handwerksbetriebe keiner Konkurrenz aus dem Industrie- oder Dienstleistungssektor ausgesetzt sind. Nur in diesem Bereich können Branchenbesonderheiten eine mögliche Regulierung erforderlich machen.[21]
3.2 Branchenbesonderheiten als Begründung der Regulierung
3.2.1 Angebotsseitige Branchenbesonderheiten
Die angebotsseitigen Branchenbesonderheiten können durch die Merkmale Heterogenität, Handfertigkeit, Personalität, technische Ausstattung, Arbeitsteilung, Arbeitsprogramm, Betriebsgröße und externe Effekte charakterisiert werden.[22] Die externen Effekte stehen dabei im Mittelpunkt der Argumentation der Regulierungsbefürworter und werden deshalb eingehend untersucht.[23]
Positive externe Effekte entstehen nach Meinung der Regulierungsbefürworter durch die über den eigenen Bedarf des Handwerks hinausgehende Ausbildung von Fachkräften, die dann auch anderen Wirtschaftsbereichen wie bspw. der Industrie „in erheblichem Maße“ zugute kommen.[24] Weil dem Handwerk zufolge die Kosten der Ausbildung den Nutzen übersteigen, entsteht ein Effekt, der sich nicht in den Preisen widerspiegelt.[25]
Zunächst muß einmal die Basisthese, daß bei der Ausbildung eines Lehrlings im Handwerk die Kosten den Nutzen „bei weitem übersteigen“ angezweifelt werden.[26] Im Volksmund heißt es: „Willst du einen billigen Arbeitsmann, schaff‘ dir einen Lehrling an“.[27] Untersuchungen von Badeleben et al. (1995) zeigen, daß bei Betrachtung der durch die Ausbildung zusätzlich verursachten Kosten (Teilkostenbetrachtung) sich insbesondere in Kleinbetrieben Nettoerträge nachweisen lassen.[28] Nachdem die Lehrlinge i.d.R. bei der Arbeit ausgebildet werden, entsteht praktisch kein zusätzlicher Aufwand. Gleichzeitig werden häufig die Leistungen des Lehrlings zumindest teilweise dem Kunden berechnet und die Lehrlinge als „Handlanger“ benutzt, die in dieser Funktion eine zusätzliche Arbeitskraft mit höherer Entlohnung ersetzen. Sog. Quasi-Renten treten hinzu, da der ausgelernte Lehrling eine betriebsspezifische Qualifikation besitzt, aber nur die branchenübliche Entlohnung bekommt. Hinzu kommen bei Betrieben, die über den eigenen Bedarf hinaus ausbilden, sog. Auswahlrenten: Der Betrieb kann sich durch die Weiterbeschäftigung der leistungsfähigsten Lehrlinge eine Rente aneignen. Entsprechende Kenntnisse können anhand von Vorstellungsgesprächen nicht ermittelt werden. Aufgrund dieser Erkenntnisse kann die These, daß die Kosten den Nutzen des Lehrlings bei weitem übertreffen, nicht bestätigt werden. In diesem Fall sind auch keine externen Effekte zu befürchten.
[...]
[1] Es erfolgt eine Marktzutrittsregulierung, weil gesetzliche oder verbandsrechtliche Bestimmungen die Vertrags- und Gewerbefreiheit einschränken (vgl. Müller, J., Vogelsang, I. (1979), S. 19).
[2] Vgl. Pohl, W. (1995), S. 22f.
[3] Fredebeul-Krein, M., Schürfeld, A. (1998c) nennen daneben veränderte berufspezifische Anforderungen und erhöhten Konkurrenzdruck durch die Liberalisierung der Märkte als Gründe für eine Überprüfung der HwO (S. 136ff).
[4] Schmidt, H. (1997) und vgl. Begründung zur Reform der HwO (2003), S. 1f, 5.
[5] Vgl. Philipp, D. (2003).
[6] Die Analyse stützt sich dabei vor allem auf die Gutachten der Monopol- und Deregulierungskommission, da diese die relevante Primärliteratur darstellen.
[7] Insbesondere die Lobbyarbeit von rentenstrebenden Interessensgruppen und wahltaktische Gründe im Gesetzgebungsverfahren bewirken zumeist eine Kompromißlösung, die sich aus wissenschaftlicher Sicht häufig nicht als umfangreich genug erweist (vgl. Stigler, G.J. (1971), S. 1ff). Es kann davon ausgegangen werden, daß sich die Reform in hinreichendem Umfang als Teilmenge der vorangestellten Untersuchung darstellt.
[8] Das Aufzeigen der Kosten der Regulierung ist notwendig, sofern die zuvorgehende Analyse Zweifel an der Notwendigkeit einer Reform offen läßt bzw. es darum geht, Kritiker der Reform zu überzeugen. Aus Sicht der Wirtschaftspolitik scheint diese Vorgehensweise gerechtfertigt, weil dadurch Rückschlüsse auf die Profiteure der HwO gezogen werden können, die dann besonders stark an der Verteidigung des Status Quo interessiert sind (vgl. auch Ramb, B. (2000), S. 96f.)
[9] Diese pragmatische Vorgehensweise ist m.E. aufgrund des begrenzten Umfangs dieser Arbeit als akzeptabel anzusehen.
[10] In § 7 Abs. 2-9 HwO werden Ausnahmetatbestände angeführt, nach denen auch eine Eintragung in die Handwerksrolle erfolgen kann.
[11] Vgl. Pohl. W. (1995), S. 29.
[12] § 7 Abs. 1 HwO.
[13] § 49 Abs. 1 HwO. In § 49 HwO werden auch anderweitige Möglichkeiten aufgezählt, um die Prüfungsvoraussetzungen zu erfüllen.
[14] Zu den Ausnahmen (Hilfs- oder unwesentlicher Nebenbetrieb) vgl. § 3 HwO.
[15] Die Informationsasymmetrie ist eine nachfrageseitige Branchenbesonderheit, die möglicherweise einen Marktversagenstatbestand darstellt (vgl. Abschnitt 3.2.2).
[16] Deregulierungskommission (1991), S. 122.
[17] Vgl. Bode, E. (2003), S. 7.
[18] Vgl. Deregulierungskommission (1991), S. 122.
[19] Vgl. Bode, E. (2003), S. 7. Vor allem im Metallgewerbe stehen den Anbietern marktmächtige Nachfrager gegenüber, während dies im Bau- und Ausbaugewerbe überwiegend private Nachfrager sind.
[20] Vgl. Bode, E. (2003), S. 7. Bode zählt zum Konkurrenzbereich den Nahrungsmittelsektor, bei dem der Kunde bspw. auf Brot aus der Brotfabrik ausweichen kann. Zum Monopolbereich zählen bspw. Teile des Bau- und Ausbaugewerbes.
[21] Ob diese Einschränkung auch für die externen Effekte bei den angebotsseitigen Branchenbesonderheiten gilt, muß gesondert untersucht werden.
[22] Vgl. Pohl, W. (1995), S. 166.
[23] Zur Vorgehensweise vgl. Monopolkommission (1998), S. 52.
[24] Monopolkommission (1998), S. 52f. Die Ausbildungsquote war im Jahr 2002 im Handwerk knapp drei mal so hoch wie in anderen Wirtschaftsbereichen (vgl. Begründung zur HwO (2003), S. 3).
[25] Vgl. Bode, E. (2003), S. 13.
[26] Deregulierungskommission (1991), S. 123.
[27] Dieses Zitat bezieht sich zwar auf Lehrlinge aller Branchen, es kann aber vermutet werden, daß der Ausspruch aus einer Zeit stammt, in der die Industrialisierung wenig und vor allem nur in städtischen Gebieten vorangeschritten war. Wichtiger Arbeitgeber neben der Landwirtschaft war das Handwerk. Aufgrund der zeitlichen Entfernung der Entstehung des Ausspruches, wird dies nur als Indiz gewertet.
[28] Bardeleben, R. (1995), Kapitel 6. Darin auch mehr zur Begründung der Teilkostenbetrachtung.
- Quote paper
- Frieder Waiblinger (Author), 2003, Zur Reform der Handwerksordnung, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/20081
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