Die europäische Integration als Problem des deutschen Föderalismus

Inhaltsverzeichnis

I) Einleitung

II) Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland
1) Grundlagen
2) Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
3) Der Bundesrat als Länderkammer
4) Finanzordnung
5) Politikverflechtung und Kooperation

III) Entwicklung und aktueller Stand der europäischen Integration
1) Von der EGKS zur EG der 12
2) Die Einheitliche Europäische Akte: Vollendung des Binnenmarktes
3) Die Europäische Union – von Maastricht bis Nizza
4) Osterweiterung und Vertiefung? Der aktuelle Stand der Integration

IV) Strategien der Länder gegen ihren Bedeutungsverlust
1) Bemühungen der Länder um innerstaatliche Mitwirkung
a) Entwicklung der Ländermitwirkung
b) Mitwirkung und Einbindung der Länder heute
2) Beteiligung und Vertretung auf europäischer Ebene
a) Entwicklung
b) Der Ausschuss der Regionen
3) Direkte Interessenvertretung der Länder: Die Ländervertretungen
4) Neue Perspektive für den Föderalismus: grenzüberschreitende und interregionale Zusammenarbeit

V) Probleme des Länderparlamentarismus
1) Strategien der Parlamente zur Einflussgewinnung auf die Europapolitik
2) Auf dem Weg, aber noch nicht am Ziel: Perspektiven der Landesparlamente

VI) Die zukünftige Stellung der Länder in einem vereinten Europa
1) Forderungen der Länder an die Verfassungsentwicklung der EU
2) Die Bedeutung des Ergebnis des Konvents zur Zukunft Europas für die Länder

VII) Zusammenfassung und Bewertung

VIII) Literatur
1) Dokumente
2) Sekundärliteratur

I) Einleitung

Das letzte Jahrhundert brachte einen im historischen Vergleich einzigartigen Prozess der friedlichen Integration ehemals verfeindeter Staaten hervor, in dessen Verlauf mit der Europäischen Union Strukturen des Regierens geschaffen wurden, die tiefe Rückwirkungen auf die Gestalt der politischen Systeme ihrer Mitgliedsstaaten zur Folge haben. Für die Bundesrepublik Deutschland bedeutete und bedeutet dies weiterhin ein Spannungsverhältnis zwischen dem Erfolg des Integrationsprojekts in einer Organisation mit zunehmenden Regelungs- und Gestaltungskompetenzen und dem föderalen Gestaltungsprinzip ihres politischen Systems. Dabei stellt sich immer wieder die Frage, wie die Vorteile der Integration und ihre Chancen zur Lösung zunehmend globaler Probleme genutzt werden können, ohne zugleich die Möglichkeiten föderaler Organisation mit ihrer höheren demokratischen Legitimation und ihrer Berücksichtigung regionaler Besonderheiten und Vielfalt zu beeinträchtigen. Letztlich „stellt sich auch die Frage der ‚Europakompatibilität’ des Föderalismus“^[1].

In dieser Arbeit geht es also um die Dimensionen der europäischen Integration als Problem und Herausforderung des deutschen Föderalismus und die Reaktion der Bundesländer darauf. Dazu stelle ich in einem kurzen Abriss zunächst die Struktur des Föderalismus in Deutschland vor (Teil II). Danach folgt eine Übersicht über den Integrationsprozess, wobei besonders auf dessen Folgen für die Länder einzugehen sein wird (Teil III). Der vierte Teil versucht eine systematisch zusammenfassende Darstellung der Reaktionen der Länder auf das Problem der europäischen Integration zu geben, bevor der Blick auf die besondere Problemdimension des Bedeutungsverlustes des Parlamentarismus in diesem Prozess gelenkt wird (Teil V). Die jüngst abgeschlossene Arbeit eines Konvents an einem Verfassungsentwurf für die Europäische Union gibt Anlass, einen Ausblick auf die zukünftige Stellung der Länder innerhalb des politischen Systems der Europäischen Union vorzunehmen (Teil VI), bevor abschließend noch eine zusammenfassende Bewertung versucht wird.

II) Das föderale System der Bundesrepublik Deutschland

1) Grundlagen

„Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“, so legt das Grundgesetz in Art. 20 Absatz 1 die Struktur der staatlichen Organisation Deutschlands fest. Die Bezeichnung Bundesstaat drückt aus, dass es sich um eine staatsrechtliche Verbindung mehrerer Staaten handelt. Dabei besitzen sowohl der Gesamtstaat (der Bund) als auch die Gliedstaaten (die Länder) Staatscharakter^[2] und haben entsprechend Organe der Legislative, Exekutive und Judikative und entsprechend zumindest in Teilen eigenständige Handlungskompetenzen.^[3] Mit der Entscheidung für einen Bundesstaat kam der Parlamentarische Rat dem Auftrag der Besatzungsmächte in den sogenannten Frankfurter Dokumenten nach, die „eine Regierungsform des föderalistischen Typs“ mit einer „angemessenen Zentralinstanz“ forderte^[4]. Die föderalistische Ordnung war aber auch im Interesse der Länder und wurde von den relevanten Parteien, wenn auch mit unterschiedlicher Akzentuierung, ebenfalls gestützt. Nicht zuletzt konnte man dabei auch an eine lange Tradition des Föderalismus in der deutschen Geschichte anknüpfen.

Wenngleich die Frage der Länderrepräsentation auf Bundesebene (Bundesrats- oder Senatsmodell) und die Finanzverfassung heftig umstritten war, bestand doch weitgehend Einigkeit darüber, dass eine föderale Gliederung geeignet sei, die demokratische Legitimation zu verstärken und im Sinne einer vertikalen Gewaltenteilung einen weiteren Schutzmechanismus der demokratischen Ordnung zu bilden. Daher wird die föderative Ordnung als wesentliches Strukturprinzip durch die Bestandsgarantie des Art. 79 Abs. 3 GG geschützt.^[5]

Die Länder wurden größtenteils als neue territoriale Zusammenschnitte in den Besatzungszonen eingerichtet, wobei die Forderung der Besatzungsmächte nach Neugliederung der Territorien von den Ländern aufgeschoben wurde und schließlich der Status quo bis heute im wesentlichen Bestand hat. Nach der Vereinigung kamen die fünf ostdeutschen Länder zur Bundesrepublik hinzu, wobei auch hier aufkommende Überlegungen einer Neugliederung der Bundesländer (durch Zusammenlegungen) sich nicht durchsetzen konnten.^[6]

Die wichtigsten Aspekte des föderativen Systems Deutschlands werde ich in den folgenden Punkten skizzieren.

2) Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern

Im Bereich der Kompetenzverteilung zwischen Gliedstaaten und Gesamtstaat wird deutlich, dass der deutsche Föderalismus nicht als Trennsystem mit einer klaren vertikalen Trennung der Zuständigkeiten in Legislative und Exekutive sowie relativ großer Eigenständigkeit der Ebenen konzipiert ist. Stattdessen überwiegt eine Verschränkung der Kompetenzen, die unter dem Stichwort „kooperativer Föderalismus“ diskutiert wird und auf die ich unter 4) noch näher eingehen werde. Diese Verschränkung wird an der für das deutsche föderative System typischen „funktionalen Differenzierung nach Kompetenzarten“^[7] deutlich: Im Bereich der Legislative dominiert der Bund, der einen Großteil der Gesetzgebungsmaterien allein oder in Zusammenarbeit mit den Ländern regelt. Dafür ist die Stellung der Länder in der Exekutive deutlich stärker ausgeprägt, da die Länder nicht nur ihre eigenen, sondern in weiten Teilen auch die Bundesgesetze ausführen.

Zwar weist Art. 30 GG eine grundsätzliche Kompetenzvermutung zur Ausübung aller staatlichen Befugnisse zugunsten der Länder auf. Doch bereits die folgenden Artikel schränken die Hoheitsrechte der Länder stark ein: Art. 31 GG regelt den Vorrang des Bundesrechtes, Art. 32 GG legt die Kompetenz für auswärtige Angelegenheiten in die Hände des Bundes. Weiterhin ermöglicht Art. 24 Abs. 1 dem Bund, durch einfaches Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen zu übertragen.

Im Bereich der Gesetzgebung unterscheidet das Grundgesetz drei abgestufte Kompetenzzuweisungen an den Bund: Zum einen die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes, in der die Länder nur bei ausdrücklicher Ermächtigung durch Bundesgesetz selbst Gesetze erlassen können und zu der vor allem die auswärtigen Angelegenheiten sowie Verteidigungs-, Geld- und Währungspolitik gehören. Zum zweiten die konkurrierende Gesetzgebung nach Art. 72, bei der zwar die Länder Gesetze erlassen können, aber nur, solange der Bund selbst noch nicht tätig geworden ist. Der Bund darf tätig werden, wenn die „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ oder „die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit“ eine gesamtstaatliche Regelung erfordert. Zu diesem Bereich zählt das Grundgesetz u.a. bürgerliches Recht, Strafrecht, Justizwesen, Arbeitsrecht sowie die Wirtschafts-, Sozial-, Gesundheits-, Umwelt- und Verkehrspolitik. Die Bestimmungen von Art. 72 wurden bei der Verfassungsreform 1994 geändert, um die Stellung der Länder zu stärken und die Anforderungen an den Bund, hier aktiv werden zu können, zu verschärfen, da der Bund sehr weitgehend auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung tätig geworden war.^[8] Die dritte Kompetenzart ist die Rahmengesetzgebung des Bundes bezüglich des öffentlichen Dienstes, dem Hochschulwesen, Presserecht, Raumordnung, Naturschutz u.a. Bereichen. Hinzu treten die Gemeinschaftsaufgaben des Art. 91 a GG, die dem Bund Mitwirkungsmöglichkeiten in einzelnen Bereichen wie Hochschulausbau und Verbesserung der Agrarstruktur einräumen.

Die Residualkompetenz liegt bei den Ländern, denen durch die umfangreichen Kompetenzaufzählungen als ausschließliche Bereiche allerdings im Wesentlichen nur noch Kultur (besonders mit Bildung und Ausbildung, Presse- und Rundfunkwesen), das Polizeirecht und die Landesverfassungs- und Kommunalordnungen verbleiben.^[9]

Für die ausführende Gewalt weist Art. 83 den Ländern eine starke Stellung zu. Im allgemeinen führen die Länder Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus, wodurch sie nicht weisungsgebunden sind und die Organisation von Verwaltung und Verwaltungsverfahren mit Ausnahme zustimmungspflichtiger Verwaltungsvorschriften des Bundes ihnen zusteht. Daneben gibt es die Auftragsverwaltung, die besonders im Verkehrsbereich zur Anwendung kommt und bei der die oberen Bundesbehörden die Fachaufsicht ausüben. Eine bundeseigene Verwaltung als dritte Organisationsform gibt es nur in wenigen, explizit genannten Bereichen, so vor allem den Auswärtigen Dienst, die Bundeswehr, den Bundesgrenzschutz und die Bundesfinanzverwaltung.^[10]

Eine wichtige Stellung im deutschen Föderalismus nimmt das Bundesverfassungsgerichte ein, das über Streitigkeiten zwischen den Bundesorganen ebenso wie zwischen Bund und Ländern entscheiden kann und daher auch als „Garant des Bundesstaates und föderativer Konfliktschlichter“^[11] fungiert.

3) Der Bundesrat als Länderkammer

Im Bundesrat „wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes“ und – seit der Verfassungsänderung im Zusammenhang mit der Ratifizierung des EU-Vertrags 1992 – auch ausdrücklich „in Angelegenheiten der Europäischen Union“ mit (Art. 50 GG).^[12] Er ist als Länderkammer das Verfassungsorgan der Länder auf Bundesebene mit der Aufgabe, „die Interessen und die Verwaltungserfahrung der Länder in der Gesetzgebung des Bundes zur Geltung zu bringen.^[13] Der Bundesrat setzt sich aus Mitgliedern der Länderregierungen zusammen, die durch ihre Landesregierung berufen werden und über ein imperatives Mandat verfügen. Die Länder sind je nach Einwohnerzahlen mit drei bis sechs Stimmen vertreten, worin ein Kompromiss zwischen dem Prinzip der föderativen Gleichheit der Länder und dem demokratischen Repräsentationsprinzip zum Ausdruck kommt. Die Ländervertreter müssen einheitlich abstimmen, möglich und häufig praktiziert ist durch eine Vertretungsregelung auch eine Stimmführerschaft. Der Präsident wird zwar jährlich vom Bundesrat gewählt, aber eine Vereinbarung unter den Ländern regelt seit 1950 eine regelmäßige Rotation.^[14]

Die Plenarsitzungen des Bundesrats werden von der Öffentlichkeit im Vergleich zu den Sitzungen des Bundestages wenig beachtet und dienen in erster Linie der formellen Beschlussfassung gemäß der vorherigen Arbeit der Ausschüsse. In diesen Bundesratsausschüssen arbeiten überwiegend Ministerialbeamte der Länder mit, wodurch „der Ministerialbürokratie des Bundes die kontrollierende Kraft der Landesministerialbürokratien gegenüber“^[15] steht.

Bei der Mitwirkung des Bundesrats an der Gesetzgebung des Bundes ist zwischen zustimmungsbedürftigen Gesetzen und Einspruchsgesetzen zu unterscheiden. Während der Bundesrat bei letzteren nur die Möglichkeit des Einspruchs hat, der vom Bundestag überstimmt werden kann, befindet er sich bei ersteren in der Position eines starken Vetospielers mit großer Verhandlungsmacht. Zustimmungsbedürftig sind vor allem Bundesgesetze, welche die Länder ausführen sollen und die Regelungen zur Behördenorganisation und zum Verwaltungsverfahren enthalten sowie Gesetze, welche die Finanzordnung zwischen Bund und Länder berühren.^[16] Die von Beginn an bedeutende Stellung des Bundesrats in der Gesetzgebung hat durch Aufnahme weiterer Zustimmungstatbestände ins Grundgesetz weitere Stärkung erfahren. Seine Vetoposition ist besonders ausgeprägt in Zeiten, in denen die Oppositionspartei des Bundestags im Bundesrat über eine Mehrheit verfügt, wobei die Praxis von einer komplexen Überlagerung und Vermischung von Länderinteressen und Parteipolitik gekennzeichnet ist.

Insgesamt befindet sich der Bundesrat in einer sehr einflussreichen Position im politischen System der Bundesrepublik Deutschland mit weitgehenden Mitwirkungsrechten. Betont werden muss hier, dass diese nur den Länderexekutiven zustehen und die Länderparlamente allenfalls indirekte Einflussmöglichkeiten hierauf haben.

4) Finanzordnung

Im Bundesstaat benötigen Bund und Länder jeweils ausreichend finanzielle Mittel, um eigenständig ihre Aufgaben zu erfüllen. Die Verteilung der Mittel regelt die Finanzverfassung, die daher im Verhältnis der Länder zum Bund, aber auch der Länder untereinander, regelmäßig ein Streitthema darstellt. Der deutsche Föderalismus zeigt sich auch hier als Verbundsystem, das ein „komplexes System finanzieller Verflechtung zwischen Bund, Ländern und Gemeinden“^[17] aufweist. Grundsatz ist zunächst das Konnexitätsprinzip, nach dem jede Ebene die Ausgaben trägt, die sich bei Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Tatsächlich gibt aber zahlreiche Ausnahmen von diesem Grundsatz, was eine Verflechtung der Ausgaben von Bund und Ländern zur Folge hat.^[18]

Noch deutlicher wird die finanzielle Verflechtung auf der Einnahmeseite. Zwar gibt es Steuern, die jeweils nur einer politischen Ebene zustehen. Der weitaus größte Teil des Steueraufkommens entfällt jedoch auf die Gemeinschaftssteuern wie Lohn- und Einkommenssteuer sowie Umsatzsteuer. Nach der Primärverteilung der Einnahmen wird im horizontalen Finanzausgleich zudem angestrebt, einen Ausgleich zwischen der unterschiedlichen Steuerkraft der einzelnen Länder zu erreichen. Ergänzt wird dieser noch durch den vertikalen Finanzausgleich, bei dem der Bund sogenannte Ergänzungszuweisungen an besonders finanzschwache Länder leistet. Außerdem gibt es die Möglichkeit der Mitfinanzierung von Landes- und Kommunalaufgaben durch den Bund. Insgesamt fand hier durch mehrere Reformen in den 1950er- und 60er-Jahren eine deutliche Verlagerung von Finanztrennung hin zu einem komplexen Verbund statt.^[19]

5) Politikverflechtung und Kooperation

Wie anhand der Darstellung von Kompetenzverteilung und Finanzordnung bereits deutlich geworden ist, zeichnet sich der deutsche Föderalismus durch vielfältige Verflechtungen aus. Durch den großen Einfluss des Bundesrats sind Aushandlungsprozesse zwischen Bund und Ländern üblich. Zudem arbeiten die Länder auch auf den in ihrer eigenen Regelungskompetenz stehenden Gebieten sehr eng zusammen. Vielfältige, zumeist auf Minister- und Bürokratenebene angesiedelte Beratungs- und Entscheidungsgremien bilden eine „dritte Ebene“, die Entscheidungen maßgeblich prägt. Besonders augenfällige Beispiele hierfür sind die Ministerpräsidentenkonferenz oder die Kultusministerkonferenz. Dieses Zusammenwirken bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben wird mit dem Begriff des kooperativen Föderalismus bezeichnet.^[20]

[...]

^[1] Teufel 2000, S. 18.

^[2] Vgl. Hesselberger 2000, S. 173.

^[3] Vgl. Avenarius 2001, S. 24.

^[4] Dokumente zur zukünftigen Entwicklung Deutschlands vom 1.7.1948, Dokument Nr. I, in: Laufer/Münch 1998, S. 362f.

^[5] Vgl. Laufer/Münch 1998, S. 109f.

^[6] Vgl. Beyme 1999, S. 286-288.

^[7] Laufer/Münch 1998, S. 135.

^[8] Vgl. Gerlach 1999, S. 116 sowie ausführlicher Laufer/Münch 1998, S. 129f.

^[9] Vgl. Rudzio 2000, S. 370.

^[10] Vgl. Avenarius 2001, S. 54f. sowie Hesselberger 2000, S. 289.

^[11] Laufer/Münch 1998, S. 112.

^[12] Zur Rolle des Bundesrates in Angelegenheiten der Europäischen Union siehe unten (Punkt IV.1).

^[13] Sontheimer/Bleek 2000, S. 358.

^[14] Vgl. Rudzio 2000, S. 317.

^[15] Bundespräsident Roman Herzog in einer Rede anlässlich des 50. Jahrestags der Konstituierung des Landtags von Nordrhein-Westfalen 1996, zitiert nach Lehmbruch 2000, S. 75. Herzog sieht vor allem deshalb die Schaffung des Bundesrats als „eine der gelungensten Hervorbringungen des Parlamentarischen Rates“ an.

^[16] Vgl. Rudzio 2000, S. 320.

^[17] Derselbe, S. 373.

^[18] Vgl. Laufer/Münch 1998, S. 200-203.

^[19] Vgl. zu dieser Darstellung Rudzio 2000, S.373-380.

^[20] Vgl. Laufer/Münch 1998, S. 247.