Die Ausgaben der Länder, der Kommunen und des Bundes betrugen im Jahr 2009 Mrd. 280 Mrd. Euro und stehen damit für ca. 14,8% des Bruttoinlandproduktes der BRD (Statistisches Bundesamt, 2010). Angesichts der Größe des Budgets kann angenommen werden, dass in der Integration von Nachhaltigkeitskriterien in die öffentliche Beschaffung ein signifikanter Hebel zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung liegt.
Zwar hat die Bundesregierung kürzlich durch die Reform der Beschaffungsvorschriften weitere Möglichkeiten zur Berücksichtigung von sozialen und ökologischen Kriterien bei öffentlichen Vergaben geschaffen. Dabei handelt es sich allerdings vorwiegend um Kann-Bestimmungen – für Beschaffer in der öffentlichen Verwaltung ist die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien bei der Auftragsvergabe damit i.d.R. nicht verbindlich vorgeschrieben.
Nicht zuletzt durch Fortschritte in anderen europäischen Ländern gewinnt das Thema nachhaltige öffentliche Beschaffung auch in Deutschland zunehmend an öffentlichem Interesse.
In der vorliegenden Arbeit werden zunächst die Potentiale der öffentlichen Beschaffung als Beitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung diskutiert. Anschließend werden die Möglichkeiten und der Handlungsspielraum öffentlicher Auftraggeber für eine nachhaltigkeitsorientierte Beschaffung erläutert, indem aktuelle Rahmenbedingungen und der relevante Rechtsrahmen analysiert werden. Darüber hinaus werden Instrumente benannt und erläutert, die eine Integration von Nachhaltigkeitskriterien in den Vergabeprozess ermöglichen. Abschließend wird ein praxisorientierter Leitfaden entworfen, anhand dessen Akteure in der öffentlichen Verwaltung die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien Schritt für Schritt in den Beschaffungsprozess integrieren können.
Die Kernfragen lauten:
Welche Chancen und Potentiale birgt eine nachhaltige öffentliche Beschaffung in Deutsch-land für eine nachhaltige Entwicklung?
Welche Rahmenbedingungen und Möglichkeiten zur Integration von Nachhaltigkeitskriterien in die öffentliche Beschaffung gibt es in Deutschland? Welche Hemmnisse existieren und welche Probleme müssen gelöst werden?
Wie kann nachhaltige Beschaffung rechtlich zulässig, systematisch und wirksam in öffentli-chen Beschaffungsstellen eingeführt und umgesetzt werden?
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
1 Einleitung
2 Gründe für eine nachhaltige öffentliche Beschaffung
2.1 Definitionen
2.1.1 Nachhaltigkeit
2.1.2 Öffentliche Auftraggeber
2.1.3 Öffentliche Beschaffung
2.1.4 Nachhaltige öffentliche Beschaffung
2.2 Nachhaltige öffentliche Beschaffung in der Diskussion
2.2.1 Nachhaltige öffentliche Beschaffung als Beitrag zur Umsetzung der europäischen und nationalen Nachhaltigkeitsstrategie
2.2.2 Nachhaltige öffentliche Beschaffung und Innovation
2.2.3 „Vergabefremde Kriterien“ in der Diskussion
3 Probleme, Hemmnisse und Lösungsansätze
3.1 Keine übergreifende, nationale Strategie für nachhaltige öffentliche Beschaffung
3.2 Unzureichende Datenlage
3.3 Mangelnde theoretische Kenntnisse und praktische Erfahrung
3.4 Unübersichtliches Informationsangebot
3.5 Fragmentierte Vergabelandschaft
3.6 Hohe Anfangsinvestitionen und Budgetbeschränkungen
3.7 Besondere Schwierigkeiten bei der Berücksichtigung sozialer Kriterien
4 Rechtliche Rahmenbedingungen für die Integration von Nachhaltigkeitskriterien in die Vergabe öffentlicher Aufträge
4.1 Grundzüge und Struktur des deutschen Vergaberechts
4.1.1 Zweiteilung und Rechtsnormen des Vergaberechts
4.1.2 Vergabeverfahrensarten
4.1.3 Praktische Relevanz der Vergabeverfahrensarten
4.2 Rechtlich zulässige Integration von Nachhaltigkeitskriterien in die Vergabe öffentlicher Aufträge
4.2.1 Festlegung des Bedarfes und Auswahl des Auftragsgegenstandes
4.2.2 Erstellung der Leistungsbeschreibung
4.2.3 Prüfung und Wertung der Angebote
4.2.4 Vertragsbedingungen und Ausführungsbestimmungen
4.2.5 Zusammenfassung
5 Instrumente und Anwendungsbeispiele
5.1 Lebenszykluskostenrechnung
5.2 Labels
5.3 Kooperationen und Netzwerke
6 Praxisorientierter Leitfaden zur Einführung von Nachhaltigkeitskriterien in die öffentliche Vergabe
6.1 Initiierung
6.2 Ist-Analyse
6.3 Zieldefinition
6.3.1 Zielarten
6.3.2 Prioritäten setzen
6.4 Training und Befähigung
6.4.1 Leitlinie und interne Dienstanweisung zur nachhaltigen öffentlichen Beschaffung
6.4.2 „Kick-Off"-Meeting: Bewusstsein schaffen
6.4.3 Training
6.4.4 Beschaffungshandbuch
6.5 Implementierung
6.6 Monitoring und Erfolgskontrolle
6.7 Korrekturmaßnahmen
6.8 Kommunikation
7 Zusammenfassung
Literaturverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Zweiteilung des Vergaberechts und anzuwendende Rechtsnormen. Quelle: Eigene Darstellung.
Abbildung 2: Verfahrensarten bei europaweiter und nationaler Vergabe.
Abbildung 3: Ablauf der Vergabeverfahren in der öffentlichen Beschaffung.
Abbildung 4: Eigenerklärung der Bieter zur Einhaltung der ILO Kernarbeitsnormen.
Abbildung 5: Beispiel Cost Breakdown Structure als Liste (Ausschnitt). Quelle: Eigene Darstellung.
Abbildung 6: Beispiel Cost Breakdown Structure als Grafik (Ausschnitt).
Abbildung 7: Logoreihe „Der Blaue Engel".
Abbildung 8: Das "Energy Star" Label.
Abbildung 9: Das EU-Umweltzeichen ("EU-Blume").
Abbildung 10: Das RugMark-Label (alt) und das GoodWeave-Label (neu).
Abbildung 11: Plan-Do-Check-Act Zyklus der nachhaltigen öffentlichen Beschaffung.
Abbildung 12: Qualitative und quantitative Ziele für eine nachhaltige öffentliche Beschaffung.
Abbildung 13: Bewertungsmatrix für die Priorisierung von Beschaffungsobjekten.
Abbildung 14: Scorecard Nachhaltige Beschaffung.
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
1 Einleitung
Die Ausgaben der Länder, der Kommunen und des Bundes betrugen im Jahr 2009 rd. 280 Mrd. Euro und stehen damit für ca. 14,8% des Bruttoinlandproduktes der BRD (Statistisches Bundesamt, 2010).[1] Angesichts der Größe des Budgets kann angenommen werden, dass in der Integration von Nachhaltigkeitskriterien in die öffentliche Beschaffung ein signifikanter Hebel zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung liegt.
Zwar hat die Bundesregierung kürzlich durch die Reform der Beschaffungsvorschriften weitere Möglichkeiten zur Berücksichtigung von sozialen und ökologischen Kriterien bei öffentlichen Vergaben geschaffen. Dabei handelt es sich allerdings vorwiegend um Kann-Bestimmungen - für Beschaffer in der öffentlichen Verwaltung ist die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien bei der Auftragsvergabe damit i.d.R. nicht verbindlich vorgeschrieben. Auf Landesebene hat die nordrheinwestfälische Regierung in einem bundesweit einmaligen Vorstoß erreicht, dass bei Vergaben durch die Landesbehörden und -ämter ab dem 01. Mai 2010 Aspekte des Umweltschutzes und der Energieeffizienz zwingend zu beachten sind. Aufgrund der kommunalen Selbstverwaltung ergibt sich in Städten und Gemeinden ein gemischtes Bild. Die Stadt Neuss orientiert sich schon seit 2006 an den ILO Kernarbeitsnormen, während in anderen Kommunen weiterhin ausschließlich das Wirtschaftlichkeitskriterium im Vordergrund der Beschaffungsentscheidung steht (Stadt Neuss, Umweltamt, o.J. und Umweltbundesamt 2008b).
Nicht zuletzt durch Fortschritte in anderen europäischen Ländern gewinnt das Thema nachhaltige öffentliche Beschaffung auch in Deutschland zunehmend an öffentlichem Interesse.
In der vorliegenden Arbeit werden zunächst die Potentiale der öffentlichen Beschaffung als Beitrag zu einer nachhaltigen Entwicklung diskutiert. Anschließend werden die Möglichkeiten und der Handlungsspielraum öffentlicher Auftraggeber für eine nachhaltigkeitsorientierte Beschaffung erläutert, indem aktuelle Rahmenbedingungen und der relevante Rechtsrahmen analysiert werden. Darüber hinaus werden Instrumente benannt und erläutert, die eine Integration von Nachhaltigkeitskriterien in den Vergabeprozess ermöglichen. Abschließend wird ein praxisorientierter Leitfaden entworfen, anhand dessen Akteure in der öffentlichen Verwaltung die Berücksichtigung von Nachhaltigkeitskriterien Schritt für Schritt in den Beschaffungsprozess integrieren können.
Die Kernfragen, die die Arbeit beantworten soll, lauten:
Welche Chancen und Potentiale birgt eine nachhaltige öffentliche Beschaffung in Deutschland für eine nachhaltige Entwicklung?
Welche Rahmenbedingungen und Möglichkeiten zur Integration von Nachhaltigkeitskriterien in die öffentliche Beschaffung gibt es in Deutschland? Welche Hemmnisse existieren und welche Probleme müssen gelöst werden?
Wie kann nachhaltige Beschaffung rechtlich zulässig, systematisch und wirksam in öffentlichen Beschaffungsstellen eingeführt und umgesetzt werden?
Die Untersuchungen der Arbeit beziehen sich aufgrund der landesspezifischen - insbesondere der rechtlichen - Rahmenbedingungen in erster Linie auf die öffentliche Beschaffung in Deutschland. Gleichzeitig gibt es, z.B. durch das gemeinsame EU-Recht, Anknüpfungspunkte zu anderen europäischen Staaten. Auch die beschriebenen Instrumente zur Integration von Nachhaltigkeitskriterien sowie der praktische Leitfaden können - ggf. an nationale Rahmenbedingungen angepasst - in anderen Ländern eingesetzt werden. Oft lässt sich auch auf praktische Beispiele und Erfahrungen aus anderen Ländern zurückgreifen, in denen bestimmte Maßnahmen zur Integration von Nachhaltigkeitskriterien in die öffentliche Beschaffung bereits erfolgreich umgesetzt werden.
2 Gründe für eine nachhaltige öffentliche Beschaffung
In diesem Abschnitt werden zunächst die grundlegenden Begriffe wie Nachhaltigkeit, öffentliche Beschaffung und nachhaltige öffentliche Beschaffung definiert. Auf dieser Grundlage werden anschließend die Argumente für und wider die Integration von Nachhaltigkeitsaspekten in der öffentlichen Beschaffung erörtert. Dabei wird der mögliche Beitrag der öffentlichen Beschaffung zur Umsetzung der europäischen und der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie und zur Förderung von Innovationen erläutert. Abschließend wird auf die wichtigsten Argumente der Diskussion um sog. „vergabefremde Kriterien" eingegangen.
2.1 Definitionen
Nachfolgend werden die wichtigsten Begriffe dieser Arbeit - Nachhaltigkeit, öffentlicher Auftraggeber, öffentliche Beschaffung und nachhaltige öffentliche Beschaffung - definiert.
2.1.1 Nachhaltigkeit
Nachhaltigkeit und nachhaltige Entwicklung sind Begriffe, für die eine Vielzahl an unterschiedlichen Definitionen existiert.
Am weitesten verbreitet ist jedoch die Definition der in 1983 gegründeten WCED (World Commission on Environment and Development) der Vereinten Nationen, auch bekannt als Brund]tland- Kommission (nach der Vorsitzenden Gro Harlem Brundtland):
"Sustainable development is development that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs."
In der Übersetzung: „Nachhaltige Entwicklung ist eine Entwicklung, die den Bedürfnissen der Gegenwart entspricht, ohne zu riskieren, dass zukünftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können." (World Commission on Environment and Development, 1987).
Nachhaltigkeit und nachhaltige Entwicklung werden auch unter Experten oft synonym verwendet. Eine klare Trennung der Begriffe ist jedoch möglich und sinnvoll (Otto, 2007). Nach Korhonen (2004) ist Nachhaltigkeit das angestrebte Ergebnis einer nachhaltigen Entwicklung. Nachhaltige Entwicklung beschreibt also einen Prozess und Nachhaltigkeit den gewünschten Zielzustand. Die oben angesprochene Vielzahl an Definitionen begründet Otto (2007) damit, dass sich der inhaltliche Diskurs um nachhaltige Entwicklung mit wachsendem Erkenntnisgewinn verändert und somit auch Definitionen immer wieder neu angepasst werden. Damit wird deutlich, dass es sich bei Nachhaltigkeit und nachhaltiger Entwicklung nicht um wissenschaftliche Begriffe, sondern um normative Konzepte handelt.
Ein anerkannter Kernaspekt des Konzeptes ist die Integration der sog. drei Dimensionen von Nachhaltigkeit: In ihrem Bericht „Our Common Future" geht die WCED davon aus, dass sich soziale, ökonomische, und ökologische Faktoren gegenseitig beeinflussen und somit integriert berücksichtigt werden müssen.
Zudem wird die Notwendigkeit einer globalen Betrachtung betont, da sich keine Nation isoliert von anderen Nationen entwickelt. Gleichzeitig wird darauf hingewiesen, dass es keine „Blueprints of Sustainability", also keine allgemeingültigen Standardlösungen für eine nachhaltige Entwicklung gibt. Jedes Land muss seine eigene, an die speziellen ökonomischen, sozialen und ökologischen Rahmenbedingungen angepasste Strategie entwickeln und umsetzen (World Commission on Environment and Development, 1987).
Dabei liegt die besondere Herausforderung bei der Integration der drei Dimensionen der Nachhaltigkeit darin, mit Zielkonflikten umzugehen. So ist es beispielsweise unter ökologischen Gesichtspunkten sinnvoll, durch hohe Strompreise einen Anreiz zum sparsamen Umgang mit Energie zu setzen. Andererseits ist unter wirtschaftlichen und sozialen Gesichtspunkten eine preisgünstige Energieversorgung wünschenswert (Bundesregierung, 2002).
2.1.2 Öffentliche Auftraggeber
Die Definition des öffentlichen Auftraggebers ist nicht nur für die thematische Abgrenzung dieser Arbeit wichtig. Sie hat auch eine besondere rechtliche Relevanz, da öffentliche Auftraggeber bei der Beschaffung konkreten gesetzlichen Rahmenbedingungen unterliegen.
Im Folgenden werden als öffentlichen Auftraggeber die Gebietskörperschaften, d.h. Bund, Länder und Kommunen bezeichnet. Weiterhin zählen dazu kommunale Unternehmen (z.B. Stadtwerke, Verkehrsbetriebe) und die sog. Einrichtungen des öffentlichen Rechts (z.B. Landesrundfunkanstalten, öffentlich-rechtliche Krankenkassen).
2.1.3 Öffentliche Beschaffung
Als öffentliche Beschaffung wird in dieser Arbeit der Einkauf von Waren und Dienstleistungen durch öffentliche Auftraggeber bezeichnet, die diese benötigen, um ihre Verwaltungsaufgaben zu erfüllen und Serviceleistungen für die Bürger bereitzustellen.
2.1.4 Nachhaltige öffentliche Beschaffung
Analog zu den Begriffen Nachhaltigkeit und nachhaltige Entwicklung gibt es auch verschiedene Definitionen für nachhaltige öffentliche Beschaffung (engl.: Sustainable Public Procurement/ Sustainable Public Purchasing).
Das Konzept nachhaltige öffentliche Beschaffung ist eine Erweiterung des Konzeptes der „grünen" bzw. umweltorientierten öffentlichen Beschaffung, die die Kommission der EG wie folgt definiert: Umweltorientierte Beschaffung ist „... ein Prozess, in dessen Rahmen die staatlichen Stellen versuchen, Güter, Dienstleistungen und Arbeitsverträge zu beschaffen, die während ihrer gesamten Lebensdauer geringere Folgen für die Umwelt haben, als vergleichbare Produkte mit der gleichen Hauptfunktion." (Europäische Kommission, 2008a).
Bei der nachhaltigen öffentlichen Beschaffung wird das Konzept der grünen öffentlichen Beschaffung einerseits um die soziale Dimension der Nachhaltigkeit erweitert. Zudem wird die integrierte Abwägung aller drei Dimensionen der Nachhaltigkeit explizit zum Ausdruck gebracht. Das United Nations Environmental Programme (UNEP, 2010) definiert Sustainable Public Procurement wie folgt: "Sustainable Public Procurement means that contracting authorities take into account all three pillars of sustainable development when procuring goods, services or works at all stages of the project."
In der Übersetzung: „Nachhaltige öffentliche Beschaffung bedeutet, dass öffentliche Auftraggeber bei der Beschaffung von Waren oder Dienstleistungen alle drei Säulen der Nachhaltigkeit berücksichtigen."
Dabei soll eine angemessene Balance zwischen ökonomischen, ökologischen und sozialen Aspekten erreicht werden (UNEP, 2010). Da es sich, wie oben beschrieben, bei Nachhaltigkeit um ein normatives Konzept handelt, kann „die angemessene Balance" nur subjektiv und in Bezug auf zuvor definierte Prioritäten und Zielsetzungen beurteilt werden.
2.2 Nachhaltige öffentliche Beschaffung in der Diskussion
Wie das Konzept Nachhaltigkeit selbst, hat auch die Idee einer nachhaltigen öffentlichen Beschaffung normativen Charakter und unterliegt damit subjektiven Wertungen. Während es einerseits gute Gründe für nachhaltige öffentliche Beschaffung - als Beitrag zur Umsetzung der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie und zur Förderung von Innovationen - gibt, werden mögliche Nachteile und Grenzen insbesondere im Kontext der Debatte um „vergabefremde Kriterien" angeführt.
2.2.1 Nachhaltige öffentliche Beschaffung als Beitrag zur Umsetzung der europäischen und nationalen Nachhaltigkeitsstrategie
Wie oben beschrieben, handelt es sich bei Nachhaltigkeit um ein normatives Konzept, welches lokale Strategien und Maßnahmen erfordert. Sowohl auf europäischer als auch auf nationaler Ebene haben die Ziele einer nachhaltigen Entwicklung Eingang in eine umfassende Nachhaltigkeitsstrategie gefunden.
Im Sommer 2001 beschloss der Europäische Rat in Göteborg die erste EU-Strategie für eine nachhaltige Entwicklung, welche in 2006 überarbeitet und in 2009 erneut überprüft wurde.
Die Europäische Union versteht nachhaltige Entwicklung als ein übergeordnetes Ziel, welches den politischen Rahmen für alle Politikbereiche und Maßnahmen in der Union bildet. Die EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung und die Lissabon Strategie für Wachstum und Beschäftigung sollen einander ergänzen (Rat der Europäischen Union, 2006). Im Dezember 2009 bestätigte der Europäische Rat, dass nachhaltige Entwicklung auch im Rahmen des Vertrags von Lissabon ein grundlegendes Ziel der Union bleibe (BMU, 2009a).
Die Hauptziele der erneuerten EU-Strategie für nachhaltige Entwicklung sind Umweltschutz, soziale Gerechtigkeit und Zusammenhalt, wirtschaftlicher Wohlstand sowie Übernahme der internationalen Verantwortung der EU, um eine Steigerung der Lebensqualität heutiger und zukünftiger Generationen zu erreichen (Rat der Europäischen Union, 2006).
Als eines der allgemeinen Ziele der Politik wird u.a. die „Förderung nachhaltiger Konsum- und Produktionsmuster" genannt. Das öffentliche Beschaffungswesen findet als Unterziel explizit Berücksichtigung. Es wird angestrebt, „dass das ökologische öffentliche Beschaffungswesen bis 2010 im EU- Durchschnitt das Niveau der derzeit besten Mitgliedstaaten erreicht". (Rat der Europäischen Union, 2006) . Soziale Aspekte werden in diesem Ziel allerdings nicht eingeschlossen.
Im Fortschrittsbericht von 2009 werden einige Initiativen zur Förderung der umweltorientierten Beschaffung, wie z.B. die „Energy Star Verordnung" genannt[2] (Europäische Kommission, 2009). Auch der Fortschrittsbericht nennt jedoch keine Maßnahmen und Ziele zur Integration sozialer Aspekte.
Auf nationaler Ebene legte die Bundesregierung mit dem Bericht „Perspektiven für Deutschland" in 2002 erstmals eine umfassende Nachhaltigkeitsstrategie vor. Darin wird Nachhaltigkeit als Querschnittsaufgabe und als Grundprinzip der Politik benannt. Damit wird deutlich, dass die Umsetzung der Nachhaltigkeitsstrategie nicht die alleinige Aufgabe spezifischer Umwelt-, Sozial, - und Wirtschaftsbehörden sein kann, sondern eine integrative, ressortübergreifende Aufgabe darstellt. In der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie werden Managementregeln sowie 21 Ziele und Schlüsselindikatoren festgelegt, deren Erreichen durch regelmäßiges Monitoring überprüft werden soll. Die Ergebnisse sollen im Rhythmus von zwei (Indikatorenbericht) bzw. vier Jahren (Fortschrittsbericht) festgehalten werden. Die Nachhaltigkeitsstrategie soll zudem weiterentwickelt werden, indem Ziele, Indikatoren und Maßnahmen entsprechend neuer Erkenntnisse oder Prioritäten angepasst werden.
In „Perspektiven für Deutschland" wird zwar eine Veränderung des Konsumverhaltens als entscheidender Faktor für eine nachhaltige Entwicklung genannt. Die Rolle des Staates als Konsument wird jedoch nicht thematisiert (Bundesregierung, 2002).
Im ersten Fortschrittsbericht zur Nachhaltigkeitsstrategie, der in 2004 veröffentlicht wurde, wird die Bedeutung der öffentlichen Beschaffung für eine nachhaltige Entwicklung, insbesondere im Zusammenhang mit der Vorbildfunktion der öffentlichen Verwaltung, zwar erwähnt. Konkrete Maßnahmen und Ziele werden im Bericht jedoch nicht genannt (Bundesregierung, 2004).
Im zweiten Fortschrittsbericht zur Nachhaltigkeitsstrategie von 2008 wird die Bedeutung von nachhaltiger öffentlicher Beschaffung vertieft thematisiert. Hier wird erstens auf die Vorbildfunktion und die dafür notwendige Glaubwürdigkeit des Handelns öffentlicher Auftraggeber verwiesen. Zudem werden Fortschritte bei der Neugestaltung des Vergaberechts und der Umsetzung europäischen Rechts auf nationaler Ebene erläutert, welche die Integration von sozialen und ökologischen Kriterien in der öffentlichen Vergabe ermöglichen. Der Rat für Nachhaltige Entwicklung fügt in seinem Beitrag hinzu: „Wir halten es für unerlässlich, die Verbindlichkeit der Nachhaltigkeitsstrategie zu stärken und die staatlichen Investitionen und Beschaffungen nachprüfbar daran auszurichten." (Bundesregierung, 2008).
Der Ansatz, öffentliche Beschaffung als Instrument zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einzusetzen, findet also langsam, aber zunehmend Eingang in die europäische und nationale Nachhaltigkeitsstrategie (BMU, 2009b). Nachfolgend wird erläutert, wie die öffentliche Beschaffung zum Erreichen der Nachhaltigkeitsziele beitragen kann.
2.2.1.1 Steuerung von Konsum- und Produktionsmustern durch Nachfragewirkung
Die Bedeutung des Faktors „nachhaltiger Konsum" als Kernelement einer nachhaltigen Entwicklung wurde sowohl auf nationaler als auch auf EU-Ebene wiederholt betont.
Die öffentliche Hand gibt EU-weit jährlich rund 1.500 Mrd. Euro für Waren und Dienstleistungen aus (BMU, 2009b). Das entspricht etwa 16% des Brutto-Inlandsproduktes der EU (PricewaterhouseCoopers, 2009a). In Deutschland lagen die relevanten öffentlichen Ausgaben im Jahre 2009 bei rund 280 Mrd. Euro[3] und umfassten damit ca. 14,8% des Brutto-Inlandsproduktes. Etwa 220 Mrd. Euro davon entfielen auf Ausgaben der Länder und Kommunen (Statistisches Bundesamt, 2010). Dieser erhebliche Anteil am Gesamtkonsum verleiht dem Staat ein hohes ökonomisches Gewicht: Aufträge der öffentlichen Hand stellen einen entscheidenden Wirtschaftsfaktor und ein wichtiges Betätigungsfeld für Unternehmen dar (BMWi, 2009a). Das öffentliche Beschaffungswesen verfügt damit über einen wichtigen Hebel, um die Nachfrage nach nachhaltigen Produkten und Dienstleistungen zu schaffen oder zu stärken, und damit Konsum- und Produktionsmuster zu beeinflussen (Vgl. Europäische Kommission, 2008a). Anbieter, die sozialverträgliche, ökologisch vorteilhafte Produkte und Dienstleistungen anbieten, können durch nachhaltigkeitsorientierte öffentliche Beschaffung gefördert werden. Damit steigt für Unternehmen der Anreiz zur Herstellung und Entwicklung nachhaltiger Produkte (WEED, 2009).
Das Maß der Steuerungsmöglichkeit hängt allerdings auch von der Art der zu beschaffenden Produkte und Dienstleistungen ab. Die Einflussmöglichkeit ist am größten, wo die öffentliche Hand für einen erheblichen Anteil an der Gesamtnachfrage verantwortlich ist, und die Produkte und Dienstleistungen regelmäßig von öffentlichen Auftraggebern nachgefragt werden (Vgl. Barth et al., 2005). Beim Bau und bei der Renovierung von Gebäuden, bei IT Hardware, Elektrogeräten und Transport liegt der Nachfrageanteil der öffentlichen Hand zwar unter 10% des Gesamtmarktes. Der Staat ist in diesen Produktkategorien aber oftmals der größte einzelne Nachfrager. In anderen Bereichen ist der Staat sogar der mit Abstand größte oder nahezu einzige Abnehmer, so zum Beispiel beim Straßenbau (ca. 98%), im Servermarkt (ca. 20%) und bei Fahrzeugen für den öffentlichen Personennahverkehr (ca. 50%). Hier kann der öffentliche Sektor besonders wirkungsvoll als Wachstumstreiber für nachhaltige Produkte und Dienstleistungen agieren (McKinsey, 2008a).
2.2.1.2 Verbesserung der Nachhaltigkeitsleistung der öffentlichen Verwaltung
Das Leitbild der nachhaltigen öffentlichen Beschaffung zielt darauf ab, bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen eine angemessene Balance zwischen ökonomischen, ökologischen und sozialen Kriterien zu erreichen. Nachhaltige öffentliche Beschaffung kann damit zu einer Verbesserung der Nachhaltigkeitsleistung der öffentlichen Verwaltung beitragen.
Der ökonomischen Dimension der Nachhaltigkeit wird bereits durch das Haushaltsrecht von Bund und Ländern Rechnung getragen. Grundsätzlich ist bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplanes dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit zu folgen - dies schließt Tätigkeiten im Rahmen der öffentlichen Beschaffung ein (Barth et. al., 2005). Das Prinzip der Wirtschaftlichkeit wird dabei verstanden als die günstigste Relation von verfolgtem Zweck und eingesetzten Mitteln, d.h. dass bestimmte Ziele mit möglichst geringem Mitteleinsatz oder mit einem bestimmten Mitteleinsatz das bestmögliche Ergebnis zu erzielen ist (Griem, 2002; Vgl. Kapitel 4). Trotz dieser Vorgaben besteht in der Praxis oft Potential zur Verbesserung der ökonomischen Leistung bei öffentlichen Vergaben. Sehr häufig steht derzeit der Anschaffungspreis als ausschlaggebendes Kriterium im Mittelpunkt der Vergabeentscheidung - eine Betrachtung der gesamten Lebenszykluskosten der zu beschaffenen Güter und Produkte wird selten durchgeführt (BMWi, 2009a). Oftmals stehen höheren Anschaffungspreisen jedoch niedrigere Lebenszykluskosten gegenüber, z.B. bei energiesparenden Computern oder Beleuchtungssystemen, deren höherer Anschaffungspreis durch Einsparungen bei den Stromkosten überkompensiert werden kann (Vgl. McKinsey, 2008a; Vgl. 5.1). Trotz teilweise ungenutzter Verbesserungspotentiale nimmt die Beachtung der ökonomischen Dimension also schon durch rechtliche Vorgaben einen festen Platz in der öffentlichen Beschaffung ein.
Demgegenüber sind die ökologische und soziale Dimension der Nachhaltigkeit i.d.R. als „KannBestimmungen" vorgegeben und werden somit nicht standardmäßig bei der Vergabe von öffentlichen Aufträgen berücksichtigt. Die Integration von sozialen und ökologischen Kriterien in den Vergabeprozess ist jedoch ein Hebel für eine Verbesserung der Öko- und Sozio-Effektivität und damit der Nachhaltigkeitsleistung der öffentlichen Verwaltung (Rat für Nachhaltige Entwicklung, 2009).
Als Öko-Effektivität wird in diesem Zusammenhang der Grad der absoluten Umweltverträglichkeit der Tätigkeiten eines Organs der öffentlichen Verwaltung, also z.B. einer Gemeinde oder eines Stadtwerkes, bezeichnet (Vgl. Schaltegger et. al, 2007).
So summiert sich beispielsweise der Treibhausgasausstoß von Bund, Ländern, Kommunen und öffentlichen Unternehmen jährlich auf etwa 42,8 Megatonnen CO2-Äquivalente und macht damit immerhin 4% aller Treibhausgasemissionen in Deutschland aus. Dies entspricht in etwa dem CO2- Ausstoß der gesamten Schweiz (Stand 2006, McKinsey 2008a). Dieser Wert enthält jedoch fast ausschließlich direkte Treibhausgasemissionen. Würden die indirekten Treibhausgasemissionen hinzugerechnet, die bei der Herstellung der öffentlich beschafften Güter und Dienstleistungen entstehen, so wäre der Emissions-Anteil der öffentlichen Hand wohl wesentlich höher. Das von der EU geförderte Forschungsprojekt „RELIEF" zur Bestimmung des Vermeidungspotentials der öffentlichen Verwaltung ergab, dass ein Wechsel aller europäischen Behörden zur Beschaffung von energiesparenden Computern eine Reduktion der Emission von CO2-Äquivalenten um 830.000 Tonnen pro Jahr bewirken könnte. Der Wechsel aller öffentlichen Behörden in Europa zur Versorgung mit Strom aus erneuerbaren Ressourcen würde sogar eine Reduktion der Emission von CO2-Äquivalenten um 60 Millionen Tonnen pro Jahr ermöglichen. Eine Nachrüstung sämtlicher Sanitäranlagen (Toilettenspülung und Wasserhähne) birgt ein Einsparpotential von 251.046.679 Litern Wasser pro Jahr (Stand 2002, bezogen auf EU-15) (ICLEI, 2003).
In der Integration von ökologischen Kriterien bei der öffentlichen Vergabe liegt somit ein Hebel für das deutsche Nachhaltigkeitsziel, die CO2 Emissionen bis 2020 gegenüber dem Basisjahr 1990 um 40% zu reduzieren (BMU, 2009c). Zu weiteren Nachhaltigkeitszielen der Bundesregierung, zu denen eine Integration von ökologischen Kriterien in die öffentliche Beschaffung beitragen kann, gehören:
Umweltverträgliche Steigerung der Wirtschaftsleistung, Verdopplung der Energie- und Rohstoffproduktivität von 1990 bis 2020, Zukunftsfähige Energieversorgung durch Förderung von erneuerbaren Energien, Umweltverträgliche Mobilität, Klimaschutz: Erreichen der Kyoto-Ziele und Verbesserung der Luftqualität (Bundesregierung, 2002).
Die Sozio-Effektivität misst, wie gut soziale Anliegen von der Behörde erfüllt werden, d.h. wie erfolgreich negative soziale Wirkungen reduziert und positive Wirkungen ausgelöst werden (Vgl. Schaltegger et. al, 2007 und Rat für Nachhaltige Entwicklung, 2009).
Auch unter sozialen Gesichtspunkten stellt die öffentliche Beschaffung von Computern eine Herausforderung dar. Die Nichtregierungs-Organisation WEED (World Economy, Ecology & Development) macht insbesondere auf die schlechten Arbeitsbedingungen in den Zulieferunternehmen in Entwicklungsländern aufmerksam. Kritisiert werden Verstöße gegen geltendes lokales Arbeitsrecht, unzureichende Entlohnung unterhalb der Existenzsicherung, unbezahlte Überstunden, Behinderung gewerkschaftlicher Organisierung, sowie unzureichender Arbeitsschutz, insbesondere im Umgang mit Chemikalien (WEED, 2009b). Weitere öffentlich beschaffte Produkte, die häufig unter ausbeuterischen Bedingungen, insbesondere in Kinderarbeit, hergestellt werden, sind z. B. Natursteine, Textilien und Fußbälle (Deutscher Städtetag et al., 2010). Aber auch bei Produkten und Dienstleistungen, die ausschließlich in hoch entwickelten Ländern produziert werden, gibt es Unterschiede in den sozialen Auswirkungen. Wichtige Aspekte sind hierbei beispielsweise Entlohnung gemäß geltenden Mindestlohn- oder Tarifbestimmungen, der Anteil von Lohnarbeiten und Diskriminierungsfreiheit. Zu weiteren Zielen der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie, zu denen eine Integration von sozialen Kriterien in die öffentliche Beschaffung beitragen kann, gehören u.a.:
Sozialverträgliche Steigerung der Wirtschaftsleistung, Gleichberechtigung der Geschlechter, Internationale Armutsbekämpfung, Abschaffung von Zwangsarbeit, ausbeuterischer Kinderarbeit und Diskriminierung, Förderung der Koalitionsfreiheit, Berücksichtigung der ILO Kernarbeitsnormen[4] und Sozialstandards und Förderung der Menschenrechte (Bundesregierung, 2002).
Grundsätzlich sollten bei der Einführung einer nachhaltigen Beschaffung die Prioritäten dort gesetzt werden, wo das Verhältnis von Nachfragemacht und Verbesserungspotential am günstigsten ist, damit jene Konsumänderungen, die die größte Wirkung erzielen können, zuerst umgesetzt werden (Vgl. 6.3.2 ).
2.2.1.3 Öffentliche Aufmerksamkeit und Vorbildfunktion
Das Thema nachhaltige öffentliche Beschaffung gewinnt zunehmend an öffentlicher Aufmerksamkeit. In einer gemeinsamen Stellungnahme zum Fortschrittsbericht zur nationalen Nachhaltigkeitsstrategie von 2008 fordern der Deutsche Naturschutzring, der NABU und BUND „eine konsequente Ökologisierung des öffentlichen Beschaffungswesens" (DNR, 2009). Das Netzwerk CorA (Corporate Accountability), welches 45 Organisationen und Verbände mit sozial- und gesellschaftspolitischen Zielsetzungen vereint, engagiert sich schwerpunktmäßig für eine nachhaltige öffentliche Beschaffung. In 2010 lobte das Netzwerk erstmals den Preis "Unfairer und klimaschädlicher öffentlicher Auftraggeber" aus. Den Negativpreis erhielten die Deutsche Bahn für Verstöße gegen das Arbeitnehmerentsendegesetz und Arbeitsschutzbestimmungen bei der Vergabe von Dienstleistungsaufträgen an externe Dienstleister (z.B. Schneebeseitigung) sowie das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie für den Einkauf von Strom mit einem besonders hohem Anteil an Energie aus fossilen Quellen (Germanwatch e.V., 2010b). In der 'ICLEI - Local Governments for Sustainability' Association haben sich nationale und regionale Regierungsorganisationen aus 68 Nationen zusammengeschlossen, die sich zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung bekennen. Nachhaltige öffentliche Beschaffung ist eines der derzeit acht Schwerpunktthemen von ICLEI, zu welchem die Organisation bereits eine Vielzahl von Projekten durchgeführt hat (ICLEI, 2010a und ICLEI, 2010b). Auch die Gewerkschaft Ver.di hat sich für einen ökologischen und sozial verträglichen öffentlichen Einkauf ausgesprochen: „Wenn staatliche Stellen (...) Aufträge vergeben, müssen sie dabei ihrer ökologischen und sozialen Verantwortung gerecht werden. Andernfalls würde der Staat, wenn er dieser Verantwortung nicht nachkommt, selbst zur Erosion der sozialen Sicherungssysteme und ökologischen Grundsätze beitragen. Der Staat muss beim ökologischen und sozial verträglichen Einkauf seine Vorbildfunktion wahrnehmen." (Frank Bsirske, Vorsitzender Ver.di, in WEED, 2009b).
Im Fortschrittsbericht zur nationalen Nachhaltigkeitsstrategie von 2008 wird unterstrichen, dass öffentliche Auftraggeber bei der Umsetzung nachhaltiger Konsum- und Produktionsmuster auch ihrer eigenen Vorbildfunktion gerecht werden müssen (Bundesregierung, 2008). Zwar sind die Herausforderungen für eine nachhaltige Entwicklung globaler Natur, die lokale und nationale Handlungsebene ist jedoch nach Ansicht des Rates für Nachhaltige Entwicklung oftmals in besonderer Weise geeignet, Signale des Aufbruchs und der Veränderung zu setzen (Rat für Nachhaltige Entwicklung, 2008). Durch ihre Vorbildfunktion seien die öffentlichen Einrichtungen angehalten, ihre Auftragsvergabe sozial und ökologisch zu gestalten (Vgl. Europäische Kommission, 2008b). Betrachtet man jedoch die Entwicklungen im Privatsektor, lässt sich feststellen, dass richtungsweisende Unternehmen bei ihrem Einkauf von Produkten und Dienstleistungen bereits soziale und ökologische Mindeststandards beachten. Private Haushalte fragen zunehmend Produkte mit „Bio" oder „Fair Trade" Labels nach und schließen sich auf Internetplattformen wie www.utopia.de zusammen, um sich über Möglichkeiten des nachhaltigen Konsums auszutauschen. Auch im Vergleich zu anderen europäischen Staaten liegt Deutschland bei der klimafreundlichen öffentlichen Beschaffung bestenfalls im Mittelfeld. Zwar gehört Deutschland zu den „Green Seven" der EU (Österreich, Niederlande, Großbritannien, Schweden, Dänemark, Finnland, Deutschland), schneidet in dieser Gruppe jedoch am schlechtesten ab (PricewaterhouseCoopers, 2009a). Hier gerät der Staat in Gefahr, von seiner Vorreiterrolle in die des Nachzüglers zu geraten. Vor diesem Hintergrund ist es für öffentliche Institutionen eine Frage der politischen Glaubwürdigkeit, sich bei der Beschaffung in ihrer Rolle als Marktteilnehmer für die Integration von Nachhaltigkeitskriterien einzusetzen (Vgl. Deutscher Städtetag et al., 2010). „Der Staat muss Nachhaltigkeitskriterien, die er von der Wirtschaft erwartet, auch selbst einhalten", fordert Günther Bachmann, Generalsekretär des Rates für Nachhaltige Entwicklung (Rat für Nachhaltige Entwicklung, 2010b). Auch auf internationaler Ebene kann Deutschland umwelt- und sozialpolitische Forderungen gegenüber anderen Staaten nur dann glaubhaft und effektiv vertreten, wenn es selbst mit gutem Beispiel voran geht. Ein großes Vorbildpotential für den privaten Konsum hat öffentliche Beschaffung insbesondere dort, wo der Einsatz nachhaltiger Produkte und Dienstleistungen direkt für Bürger und Unternehmen sichtbar wird. Beispiele hierfür sind der Einsatz von Recyclingpapier in der Außenkommunikation der öffentlichen Verwaltung oder die Beschaffung energiesparender IT-Lerngeräte in Schulen. Eine weitere wichtige Chance für einen vorbildhaften Beitrag zur Förderung nachhaltiger Konsummuster liegt in der Beschaffung von nachhaltigen Innovationen. Erfolgreich umgesetzte Projekte haben Referenzcharakter für potentielle Kunden aus dem Privatbereich und reduzieren so das Risiko von Fehlinvestitionen (BMWi, 2007).
2.2.2 Nachhaltige öffentliche Beschaffung und Innovation
Nachhaltigkeitsorientierte öffentliche Beschaffung ermöglicht eine gezielte Förderung nachhaltiger Innovationen, insbesondere innovativer Umwelttechnologien (McKinsey, 2008a). Die Europäische Kommission beschreibt umweltorientierte öffentliche Beschaffung als „ein wirksames Instrument, mit dem Unternehmen zu Innovationen und zur Entwicklung neuer Produkte mit verbesserter Umweltleistung stimuliert werden" (Europäische Kommission, 2008a). Die Bundesregierung erklärte in der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie „Perspektiven für Deutschland", dass sie dazu beitragen wolle, „.die Innovationsdynamik der deutschen Wirtschaft im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung zu orientieren" (Bundesregierung, 2002).
Wie oben beschrieben, kann der Staat insbesondere in Märkten, in denen er für einen großen Anteil des Nachfragevolumens verantwortlich ist, durch gezielte Nachfrage nach nachhaltigen Lösungen einen Anreiz für Anbieter schaffen, entsprechende Produkte und Dienstleistungen zu entwickeln (Vgl. Barth et al.,2005). Der McKinsey Studie „Potenziale der öffentlichen Beschaffung für ökologische Industriepolitik und Klimaschutz" zufolge hat in Deutschland ein Anteil von ca. 51,4 Mrd. Euro des jährlichen öffentlichen Beschaffungsvolumens eine unmittelbare Relevanz für sog. „grüne" Zukunftsmärkte. Insbesondere in den Bereichen Gebäudeneubau und -renovierung, Energie-, Abfall- und Wasserwirtschaft, Transport und Verkehr sowie IT und Elektrogeräte kann der Staat als Innovationstreiber für nachhaltige Lösungen und die Entwicklung neuer Standards wirken (McKinsey, 2008b). Die staatliche Nachfrage nach Innovationen kann Anbietern nachhaltiger Produkte und Dienstleistungen den Markteintritt erleichtern und Möglichkeiten zur Ausnutzung von Skalen- und Lerneffekten schaffen. Damit gehen potentiell Kostensenkungen und Produktverbesserungen einher, die dann wiederum auch Privatkonsumenten zur Verfügung stehen und die Innovationen für diese noch attraktiver machen (Vgl. Barth et al., 2005). Ein wachsender Marktanteil umweltfreundlicher Technologien kann wiederum zu einer Reduktion der umweltbezogenen Schadschöpfung (z.B. Treibhausgas- und Lärmemissionen, Abfallerzeugung, Verbrauch endlicher natürlicher Ressourcen) führen. Zu den positiven ökologischen Auswirkungen der Förderung grüner Technologien kommen zusätzliche ökonomische Chancen. Neben möglichen Effizienzsteigerungen bei den Nutzern der neuen Technologien, z.B. durch geringeren Materialverbrauch und Abfallanfall, bieten sich große Chancen für die Schaffung und den Ausbau von Zukunftsmärkten. Grüne Innovationen geben Antrieb für wirtschaftliches Wachstum und Beschäftigung - sowohl für Europa im Allgemeinen als auch für Deutschland im Speziellen (Rat für Nachhaltige Entwicklung, 2008 und Fraunhofer Institute, 2008). Europa ist der mit Abstand führende Exporteur von grünen Technologien. Deutschland verfügt über eine besonders ausgeprägte Stärke in den Umwelttechnologien und hat nach Analyse des Fraunhofer Institutes sehr gute Voraussetzungen für weitere wirtschaftliche Erfolge in diesem Bereich. So verzeichnet Deutschland vor Japan und den USA den größten Anteil an relevantem Handelsvolumen und Patentanmeldungen (Stand 2008). Das weltweite Marktvolumen für grüne Technologien beträgt derzeit rd. 1.500 Mrd. Euro und wird sich Schätzungen zufolge bis zum Jahr 2020 auf 3.300 Mrd. Euro mehr als verdoppeln. Der Anteil Deutschlands beträgt etwa 220 Mrd. Euro und wird bis 2020 auf etwa 500 Mrd. Euro wachsen. Bereits heute sind allein in Deutschland schon ca. 1,8 Millionen Arbeitsplätze im Bereich der grünen Technologien angesiedelt (Bundesregierung, 2010).
Deutschlands Wettbewerbsfähigkeit ist jedoch von Rahmenbedingungen abhängig, die eine positive (Nachfrage-) Entwicklung der Zukunftsmärkte ermöglichen. Die Marktentwicklung hängt dabei stark von politischen Maßnahmen ab, die einerseits langfristige verlässliche Rahmenbedingungen und gleichzeitig Anreiz für neue Innovationen bieten sollten (Fraunhofer Institute, 2008). Hierfür ist eine Reihe von politischen Instrumenten denkbar und erforderlich. Nachhaltige öffentliche Beschaffung kann mit einer kontinuierlichen Nachfrage nach nachhaltigen Innovationen als wichtiges Instrument zur Schaffung dieser förderlichen Rahmenbedingungen beitragen und somit einen zukunftsfähigen Wirtschafts- und Forschungsstandort Deutschland fördern (McKinsey, 2008b).
2.2.3 „Vergabefremde Kriterien“ in der Diskussion
Trotz der oben genannten Gründe, die für eine Integration von Nachhaltigkeitskriterien in der öffentlichen Beschaffung sprechen, ist die Nutzung des öffentlichen Auftragswesens als Instrument zur Förderung umwelt- und sozialpolitischer Ziele umstritten. Insbesondere im Vorfeld der Vergaberechtsreform haben sich deutsche Wirtschaftsverbände, wie der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK), der Bundesverband für mittelständische Wirtschaft (BVMW), die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) und der Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (BDI) gegen die Integration der als „vergabefremd" bezeichneten sozialen und ökologischen Kriterien in die öffentliche Vergabe ausgesprochen. Aber auch die Bundesregierung von CDU/CSU und FDP hat sich in ihrem Koalitionsvertrag von 2009 die Aufgabe gegeben, die 2009 eingeführte Berücksichtigung vergabefremder Aspekte in ihrer Wirkung zu überprüfen und gegebenenfalls zu korrigieren (CDU, 2009). In ihrem Wahlprogramm hatte die FDP ursprünglich sogar eine Abschaffung der vergabefremden Kriterien gefordert (FDP, 2009). Nachfolgend sollen die wichtigsten Argumente in der Diskussion um vergabefremde Kriterien in der öffentlichen Beschaffung erläutert werden.
Die Integration von Nachhaltigkeitskriterien schließt einzelne Anbieter aus und führt damit zu höheren Preisen und schlechterer Qualität Öffentliche Beschaffung wird i.d.R. mit Steuergeldern und Gebühren finanziert. Grundsätzlich ist daher bei der öffentlichen Vergabe das Wirtschaftlichkeitsprinzip zu beachten. Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen soll einen fairen Wettbewerb bei öffentlichen Ausschreibungen ermöglichen, um den Grundsatz der wirtschaftlichen Mittelverwendung durchzusetzen. Als eines der häufigsten Argumente gegen „vergabefremde" Kriterien in der öffentlichen Beschaffung wird angeführt, dass diese den Kreis der leistungsfähigen Bieter und damit den Wettbewerb erheblich einschränken. Es sei nicht zu erwarten, dass Unternehmen ihre Herstellungsverfahren in Erwartung möglicher öffentlicher Aufträge umstellen (BDI, 2007). Diejenigen Unternehmen, die soziale und ökologische Kriterien erfüllen, müssten diese bei der Preiskalkulation berücksichtigen (DIHK, 2007). Dies führe zu höheren Preisen und/oder schlechterer Qualität der angebotenen Alternativen (BMWi, 2007).
Dem ist grundsätzlich gegenüberzustellen, dass eine Berücksichtigung von sozialen und ökologischen Kriterien nicht zwangsläufig zu höheren Kosten führt. Die Bevorzugung umweltfreundlicher Produkte ist in Bezug auf den Wirtschaftlichkeitsgrundsatz unproblematisch in Situationen, in denen die Berücksichtigung der ökologischen Kriterien auch wirtschaftlich sinnvoll ist, also kein Zielkonflikt vorliegt. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn bei der Auftragsvergabe die Kosten für den gesamten Lebenszyklus berücksichtigt werden und dadurch z.B. Produkte mit höheren Anschaffungskosten aber geringeren Lebenszeit-Energiekosten ausgewählt werden (Vgl. BMWi, 2007). Dass einzelne Anbieter durch die zusätzlichen ökologischen und sozialen Anforderungen von der Angebotsabgabe ausgeschlossen werden können, weil sie die geforderte Leistung nicht erbringen können, ist zwar korrekt. Die öffentliche Hand ist jedoch nicht dazu verpflichtet, für jede erdenkliche Leistung und Qualität eine öffentliche Nachfrage zu schaffen, anderenfalls müssten öffentliche Auftraggeber beispielsweise auch Angebote über veraltete Technologien akzeptieren. Wie auf privaten Märkten obliegt dem Anbieter die Wahl, auf welche Kundenwünsche er eingeht und welche Investitionen er dafür tätigt. Weiterhin führen Befürworter das Argument an, dass durch die Integration von ökologischen und sozialen Kriterien überhaupt erst ein fairer Wettbewerb im Vergabeverfahren hergestellt wird. Denn negative externe Effekte[5], die durch Schadschöpfung bei der Herstellung entstehen, sind in der Regel nicht eingepreist. Somit verfälschen Produkte, bei deren Erzeugung soziale oder ökologische Standards missachtet werden, den Wettbewerb zum Nachteil von Unternehmen, die sozial und ökologisch verträglich hergestellte Produkte anbieten (Deutscher Städtetag et al., 2010). Die Kosten unerwünschter externer Effekte belasten jedoch die Volkswirtschaft und damit die Bürger als Ganzes. Der Steuerzahler zahlt für nicht-nachhaltige Beschaffung indirekte Preisaufschläge: für Ineffizienzen, z.B. durch höheren Energieverbrauch, und für ökologische und soziale Folgekosten. Der tatsächliche Einspareffekt durch den Kauf nicht-nachhaltiger Produkte kann damit null oder negativ sein (Rat für Nachhaltige Entwicklung, 2008). Die Auswirkungen externer Effekte wie Treibhausgas- oder Lärmemissionen gegenüber monetären Einsparungen zu gewichten ist methodisch schwierig und teilweise aus ethischen Erwägungen problematisch, wie z.B. bei der Missachtung von Menschenrechten. Das Leitbild der Nachhaltigkeit sieht vor, eine angemessene Balance seiner drei Dimensionen anzustreben. Zudem ist es möglich, durch Mindeststandards Festlegungen darüber zu treffen, welche externen Effekte in jedem Fall zu vermeiden sind.
Die Integration von Nachhaltigkeitskriterien verringert die Transparenz bei öffentlichen Vergaben und gibt damit Raum für versteckte Begünstigungen und Korruption Kritiker führen an, dass „vergabefremde" Kriterien zu Intransparenz im Vergabeverfahren und damit zu Missbrauchsmöglichkeiten und Korruptionsanfälligkeit führen (BDI, 2007 und BMWi, 2007).
Die Einbeziehung vergabefremder Aspekte, insbesondere in Kombination von mehreren Kriterien, ermögliche es, die Anzahl der Wettbewerber zu reduzieren und könne so als Mechanismus zur versteckten Begünstigung bestimmter Anbieter missbraucht werden (BMWI, 2007). Zudem ermöglichen sie eine subjektive Interpretation von Angeboten, die ebenfalls zu einer positiven oder negativen Diskriminierung bestimmter Anbieter führen könne (DIHK, 2007). Dem ist gegenüberzustellen, dass das Wirtschaftlichkeitsprinzip keine de-fakto Verpflichtung zur Entscheidung für das günstigste Angebot darstellt, sondern auf die günstigste Kosten-Nutzen Relation abzielt (Griem, 2002). Dafür werden in der Praxis regelmäßig bestimmte nicht-monetäre Zuschlagskriterien definiert. Dazu gehören beispielsweise leistungs-und qualitätsrelevante (Polizeieinsatzwagen, IT-Geräte), anwendungsbezogene (z.B. Büromöbel) und ästhetische (Bauwerke, Uniformen) Aspekte. Eine ausschließlich an monetären Kriterien orientierte Vergabeentscheidung ist hier weder möglich noch gewünscht. Soziale und ökologische Kriterien sind also keinesfalls die einzigen nicht-monetäre Kriterien, die bei einer Vergabeentscheidung zum Tragen kommen können. Dem Aspekt der Transparenz wird zudem in der Gesetzgebung Rechnung getragen, denn bei allen Vergaben gelten der im EU-Recht verankerte Grundsatz der Transparenz und der Diskriminierungsfreiheit. Die Vergabekriterien sind in der Regel bekannt zu machen und das Verfahren muss hinreichend dokumentiert sein (Vgl. Kapitel 4). In der Praxis wird und darf sich somit ein Vergabeverfahren, bei dem Nachhaltigkeitskriterien berücksichtigt werden, hinsichtlich seiner Transparenz nicht von anderen Vergabeverfahren unterscheiden.
Die Integration von Nachhaltigkeitskriterien überfordert kleinere und mittlere Anbieter Das geltende Vergaberecht wurde wiederholt dafür kritisiert, bürokratisch und mittelstandsfeindlich zu sein. Zu den Kritikpunkten gehören die komplizierte, regional unterschiedliche Rechtslage sowie die mangelnde praktische Umsetzung mittelstandsfreundlicher Regelungen. Weitere Kritikpunkte sind der hohe Aufwand für die Suche nach interessanten Ausschreibungen und die Fälligkeit eines Entgeltes für den Versand der Vergabeunterlagen. Als ein besonders wichtiges Hemmnis bei der Beteiligung an öffentlichen Aufträgen wird insbesondere von kleinen und mittleren Unternehmen die Fülle von Nachweisen genannt, die sie für ihre Fachkunde, Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit erbringen müssen (DIHK, 2008). Kritiker befürchten, dass durch die Berücksichtigung „vergabefremder" Aspekte zusätzliche Nachweise erbracht werden müssen, die den administrativen Aufwand weiter erhöhen und damit vor allem kleinen und mittleren Unternehmen die Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen erschweren. Weiterhin würden zusätzliche Anforderungen wie die Förderung Langzeitarbeitsloser, Jugendlicher, Älterer, Behinderter und Frauen gerade Klein- und Mittelbetriebe überfordern (Bundesverband für mittelständische Wirtschaft in: Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Innern, 2009e). Zudem sei es beispielsweise unmöglich, in globalisierten Wertschöpfungsketten die Einhaltung sozialer und ökologischer Standards zu kontrollieren (DIHK, 2007). Beschaffer der öffentlichen Hand müssen aus den genannten Gründen darauf achten, dass soziale und ökologische Vergabekriterien kleinen und mittleren Unternehmen die Teilnahme an öffentlichen Ausschreibungen nicht über Gebühr erschweren. Anderenfalls geriete der Vergabeprozess - über die bestehende Kritik hinaus- selbst in Gefahr, unnachhaltig - weil nicht effizient und nicht gerecht- zu werden. Zur Bewältigung der Nachweispflicht haben Auftraggeber seit 2009 die Möglichkeit, durch sog. „Präqualifizierungssysteme" den Arbeitsaufwand für Bieter zu verringern. Unternehmen können einer staatlichen oder staatlich anerkannten Präqualifizierungsstelle ihre Eignung nachweisen und sich zertifizieren lassen (Bundesgesetzblatt, 2009, Teil 1 Nr.20). Ein Zertifikat ersetzt dann für einen festgelegten Zeitraum (z.B. ein Jahr) die Vorlage von Einzelnachweisen (z.B. Handelsregisterauszug, Bescheinigungen des Finanzamtes) zur Zuverlässigkeit und kann für alle Ausschreibungen vorgelegt werden (Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Innern, 2009c). Hier bieten sich Anknüpfungspunkte für eine parallele Zertifizierung von Nachweisen über die soziale und ökologische Eignung. Zusätzlich eignen sich Instrumente wie Lieferantenselbsterklärungen, Labels und spezifische Vertragsbausteine um den Prüfungsaufwand zu begrenzen (Vgl. Kapitel 4).
Die Wirkung der Integration von Nachhaltigkeitskriterien in die öffentliche Beschaffung ist zweifelhaft Kritiker argumentieren, dass die Integration von Nachhaltigkeitskriterien in die öffentliche Beschaffung teilweise wirkungslos sei. So führe beispielsweise die öffentliche Beschaffung von Strom aus regenerativen Quellen nicht zu einer absoluten Reduktion der Treibhausgasemissionen. Stromerzeuger würden ihre aufgrund des höheren Anteils emissionsfreier Stromerzeugung verbleibenden Emissionsrechte auf dem Markt verkaufen. Zudem werde durch die öffentliche Nachfrage bei einem begrenzten Angebot lediglich der private Konsum verdrängt (BMWi, 2007). Somit ändere sich nur die räumliche Verteilung, nicht aber die Menge der Emissionen. Die resultierenden höheren Beschaffungsausgaben seien daher nicht zu rechtfertigen (CEP, 2008a). Auch wenn sich in diesem Beispiel der Treibhausgas-Effekt lediglich verschiebt, sendet das Verhalten des Staates deutliche Signale, einerseits an die Anbieter, andererseits an private Konsumenten. Eine glaubwürdige Vorbildfunktion kann der Staat nur einnehmen, wenn er sich an den Anforderungen, die er an private Konsumenten stellt, auch selbst messen lässt. In Märkten mit limitiertem Angebot kann die zusätzliche staatliche Nachfrage bewirken, dass das Potential nachhaltiger Produkte voll ausgenutzt und gleichzeitig ein Anreiz zu einer Kapazitäts- und damit Angebotserhöhung geboten wird.
Eine Änderung der allgemeinen Rahmenbedingungen ist wirksamer als die Integration von Nachhaltigkeitskriterien in die öffentliche Beschaffung Wie oben bereits angeführt kann festgestellt werden, dass die Auswirkungen nachhaltiger Beschaffung in einzelnen Produktkategorien abhängig vom Anteil des Staates an der Gesamtnachfrage, und damit unterschiedlich effektiv sind.
Im Unterschied zu allgemeinwirksamen Instrumenten und Rahmenbedingungen, die alle Konsumenten und Produzenten gleichermaßen betreffen (z.B. Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft, Arbeitsrecht), lässt die öffentliche Beschaffung sowohl auf Nachfrage als auch auf Anbieterseite Wahlmöglichkeiten. Die Nachhaltigkeitsziele können folglich weniger effektiv verfolgt werden (Vgl. Barth et al., 2005). Kritiker der „vergabefremden" Kriterien sprechen sich daher für grundlegende und dauerhafte Änderungen der Rahmenbedingungen anstelle einer nachhaltigkeitsorientierten Beschaffung aus (BMWi, 2007).
Grundsätzlich sind umfassende, allgemeingültige Rahmenbedingungen und Gesetzgebungen partiellen Lösungen vorzuziehen. Derzeit ist die Umsetzung entsprechender Rahmenbedingungen aus politischen und praktischen Gründen jedoch nicht absehbar. So steht beispielsweise eine allgemeine Verpflichtung zur Einführung von Umweltmanagementsystemen in Unternehmen gegenwärtig nicht auf der politischen Agenda und wäre auch aus Unternehmenssicht in Kürze nicht überall umzusetzen. Aus diesem Grund sollten in der Zwischenzeit die bereits bestehenden Möglichkeiten genutzt werden, um die Nachhaltigkeitsziele der Bundesregierung zu verfolgen. Da Nachhaltigkeit als Querschnittsaufgabe und Grundprinzip der Politik definiert wurde, muss sie auch das öffentliche Beschaffungswesen umfassen.
Mit der neuerlichen Reform des Vergaberechts hat der Gesetzgeber explizit weitere Möglichkeiten zur Berücksichtigung sozialer und ökologischer Kriterien in der öffentlichen Vergabe geschaffen (Vgl. Kapitel 4). Vor diesem Hintergrund lassen sich soziale und ökologische Aspekte auch nicht länger als „vergabefremde" Kriterien bezeichnen.
3 Probleme, Hemmnisse und Lösungsansätze
Obwohl in der öffentlichen Beschaffung ein signifikanter Hebel zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung liegt, wird die Integration von ökologischen und sozialen Kriterien in die öffentliche Vergabe in Deutschland bisher nur stellenweise umgesetzt (Vgl. PricewaterhouseCoopers, 2009a).
Im Folgenden werden die Hemmnisse und Probleme identifiziert und erläutert, die eine umfassende und gleichmäßige Umsetzung nachhaltiger öffentlicher Beschaffung erschweren. Gleichzeitig werden Ansätze für den Umgang mit diesen Herausforderungen aufgezeigt.
3.1 Keine übergreifende, nationale Strategie für nachhaltige öffentliche Beschaffung
Bei der öffentlichen Beschaffung nimmt der Staat eine Doppelrolle ein. Einerseits legt der Staat durch Politiken und Gesetze seinerseits einen Großteil der Rahmenbedingungen fest. Gleichzeitig ist der Staat auch der Adressat der Rahmenbedingungen, da er in Form von verschiedenen Institutionen selbst öffentliche Aufträge vergibt. Nachhaltigkeitsbezogene Ziele können somit sowohl bei der Rahmensetzung als auch bei der Durchführung verfolgt werden (Vgl. Barth et al., 2005).
Zwar wurden durch die neueste Vergaberechtsreform weitere gesetzliche Möglichkeiten zur Integration sozialer und ökologischer Kriterien in die öffentliche Vergabe geschaffen. Jedoch gibt es trotz der bereits in 2003 erfolgten Aufforderung der EU Kommission, nationale Aktionspläne für eine umweltfreundliche Beschaffung zu erstellen, bislang keine verbindliche, übergreifende Strategie für eine umweltfreundliche oder gar nachhaltige öffentliche Beschaffung in Deutschland. Zwar ist die öffentliche Beschaffung in der BRD föderal verantwortet, d.h. die Entscheidungen, welche Aufträge zu welchen ökonomischen, sozialen und ökologischen Bedingungen vergeben werden, müssen auch nach Erstellung eines Aktionsplans auf den verschiedenen Kommunal-, Landes- und Bundesebenen getroffen werden. Dennoch kommt dem Bund bei der Umsetzung der Aktivitäten im Rahmen seiner eigenen Beschaffungsaktivitäten eine wichtige Rolle als Vorbild und Impulsgeber zu. Er ist verantwortlich für die Strategieentwicklung und sollte nachhaltige öffentliche Beschaffung durch eine zentrale Steuerung und Koordinierung fördern. Dazu gehören u.a. die grundlegende Definition von sozialen und ökologischen Kriterien sowie unterstützende Angebote und Information (z.B. zur Weiterbildung) für Beschaffer und Unternehmen (Vgl. CorA, 2009).
Derzeit fehlen verbindliche nationale Maßnahmen und Zielvorgaben und damit auch Orientierungsmöglichkeiten und die nötige politische Rückendeckung für eine lokale Umsetzung (Germanwatch, 2010a). Ohne messbare Ziele gibt es wiederum keine Möglichkeit zur Überprüfung der Zielerreichung. Somit bestehen auf lokaler Ebene weder Anreiz- noch Kontrollsysteme, die auf einer nationalen Strategie aufbauen könnten (Vgl. McKinsey, 2008b). Den beschaffenden Stellen obliegt es weitgehend selbst, ob, in wie weit und mit welchen Maßnahmen und Zielvorgaben sie soziale und ökologische Kriterien bei der Vergabe beachten. Oftmals fehlen vor Ort jedoch personelle und monetäre Kapazitäten (z.B. für Schulungen oder die Anstellung von Nachhaltigkeitsbeauftragten), die für eine Einführung oder Förderung von nachhaltiger öffentlicher Vergabe benötigt würden (ICLEI, 2009). Ohne klare politische Zielvorgaben und Unterstützung gestaltet es sich oft schwierig, diese Kapazitäten einzufordern (Europäische Kommission, 2008a).
Auf der Jahreskonferenz des Rates für nachhaltige Entwicklung in 2007 kündigte Bundeskanzlerin Angela Merkel an, Nachhaltigkeit Schritt für Schritt zum Leitprinzip ihrer Politik zu machen (Rat für Nachhaltige Entwicklung, 2008). In der öffentlichen Beschaffung steht dieser Schritt noch aus. Der Rat für Nachhaltige Entwicklung empfiehlt daher eine umfassende Reform der öffentlichen Beschaffung in Übereinstimmung mit der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie, die die Einführung konkreter Zielvorgaben sowie regelmäßige Berichterstattung beinhaltet (Rat für Nachhaltige Entwicklung, 2008) . Der Verbund ICLEI-Local Governments for Sustainability fordert die Schaffung von Rahmenbedingungen, in denen Beschaffer nicht das Gefühl haben, erklären zu müssen, warum sie nachhaltige Beschaffung umsetzen, sondern warum sie es nicht tun (ICLEI, 2009).
Dabei kann sich die Bundesregierung an bereits bestehenden nationalen Aktionsplänen anderer europäischer Länder wie Frankreich, England oder Österreich orientieren.
3.2 Unzureichende Datenlage
In Deutschland ist die Datenlage zur öffentlichen Beschaffung im Allgemeinen sowie zur nachhaltigen öffentlichen Beschaffung im Speziellen sehr lückenhaft. Grobe statistische Übersichten über das öffentliche Beschaffungsvolumen liefern das statistische Bundesamt sowie der Bundeshaushaltsplan, der die Gesamtausgaben einzelner Organe auf Bundesebene (z.B. Ministerien, Kanzleramt etc.) auflistet. Daneben liefern Statistiken für die Europäische Union einige Daten zu Anzahl und Wert öffentlicher Aufträge, wobei der Detailierungsgrad sehr niedrig ist und die Angaben teilweise auf Schätzungen beruhen. Eine direkte Zuordnung von Produktkategorien ist auf dieser Ebene nicht möglich. Bei Recherchen auf tieferen Ebenen, d.h. bei konkreten Beschaffungsstellen, ist eine stärkere Differenzierung zu erwarten, eine detaillierte Gesamtübersicht existiert jedoch offenbar nicht.
Entsprechend wenige Daten gibt es auch zu den Potentialen und dem Umsetzungsstand einer nachhaltigen öffentlichen Beschaffung. Für existierende Studien, wie McKinseys „Potenziale der öffentlichen Beschaffung für ökologische Industriepolitik und Klimaschutz" (2008) und PricewaterhouseCoopers' „Collection of statistical information on Green Public Procurement in the EU" müssen in gewissem Umfang Annahmen getroffen und Vereinfachungen akzeptiert werden. Verlässliche Daten sind jedoch eine wichtige Grundlage um konkrete Ziele, Maßnahmen und Prioritäten für eine nachhaltige öffentliche Beschaffung zu formulieren und liefern wichtige Argumente für deren Kommunikation (Vgl. Germanwatch, 2010a).
[...]
* * *
[1] Beschaffungsrelevante Ausgaben ohne Ausgaben für Sozialversicherungen.
[2] Die Verordnung (EG) Nr. 106/2008 des europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 über ein gemeinschaftliches Kennzeichnungsprogramm für Strom sparende Bürogeräte verpflichtet zentrale europäische und nationale Regierungsstellen dazu, bei der Beschaffung von Bürogeräten oberhalb bestimmter Wertgrenzen die Kriterien des Energy- Star-Labels einzuhalten.
[3] Konsumausgaben des Staates abzüglich der nicht konsumrelevanten Ausgaben für die Sozialversicherung.
[4]
Zu den Kernarbeitsnormen der International Labour Organization (ILO) gehören Vereinigungsfreiheit und Schutz des Vereinigungsrechtes, Abschaffung der Zwangsarbeit, Gleichheit des Entgelts, Beseitigung von Diskriminierung, Einhalten von Mindestaltersgrenzen, Verbot und unverzügliche Maßnahmen zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit (ILO, 2010).
[5] Externe Effekte bezeichnen positive und negative Folgen unternehmerischer Tätigkeiten, die nicht vom Verursacher selbst, sondern von unbeteiligten Dritten getragen werden (Thommen, J.P. und Achleitner, A.K., 2006).
[6] Weitere Information dazu unter: http://www.senternovem.nl/sustainableprocurement/what_is_it_about/index.asp
[7] Weitere Information dazu unter: http://www.ifz.tugraz.at/index.php/article/articleview/1328/1/9
[8] ehemals Verdingungsordnungen
[9] ehemals Verdingungsordnungen
[10]
Verordnung (EG) Nr. 106/2008 des europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 über ein gemeinschaftliches Kennzeichnungsprogramm für Strom sparende Bürogeräte.
[11] EMAS (Eco Management and Audit Scheme) ist das Gemeinschaftssystem für Umweltmanagement und Umweltbetriebsprüfung der europäischen Union.
[12] Vgl. Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 17.09.2002, Rs. C-513/99; Concordia Bus Finland Oy Ab, („Concordia Bus"),Rn.55.
[13] Vergleiche Urteil des Europäischen Gerichtshofes vom 04.12.2003, Rs. C-448/01; EVN AG et Wienstrom GmbH gegen Republik Österreich („Wienstrom"), Rn. 31, 32.
[14] Für detaillierte Ausführungen zur Berechnung von Kapitalwerten und Annuitäten siehe Thommen und Achleitner, 2006.
[15]
Verordnung (EG) Nr. 106/2008 des europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Januar 2008 über ein gemeinschaftliches Kennzeichnungsprogramm für Strom sparende Bürogeräte.
- Quote paper
- Monique Isenheim (Author), 2010, Nachhaltige öffentliche Beschaffung, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/164181
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