Die EU und die Staaten Zentralamerikas (ZA) verhandeln das erste biregionale Freihandelsabkommen der Welt. Es soll Teil eines Assoziierungsabkommens sein, das den nächsten Schritt in den Beziehungen zwischen beiden Staatengruppen darstellen würde. Beide Blöcke versprechen sich, handelstheoretischen Grundsätzen entsprechend, einen beidseitigen Gewinn durch die Liberalisierung des Handels. Doch trotz der betonten Reziprozität des Abkommens ist die Assoziierung Teil der Regionalstrategie der EU für ZA und soll u.a. die Entwicklung des Isthmus fördern. Vor diesem Hintergrund und in Anbetracht der europäischen Strategie Global Europe, die sich gegen protektionistische Maßnahmen ausspricht, scheint die Behandlung der Ware Banane in den Verhandlungen erstaunlich. Es stellt sich die Frage, warum die EU sich derart gegen eine Liberalisierung des Bananenhandels sperrt, zumal dieser von großer Bedeutung für die zentralamerikanischen Volkswirtschaften ist. Kein anderes Obst hat eine vergleichbare handelspolitische Bedeutung erlangt wie die Banane. Seit Gründung der EWG wird über ihre Einfuhrbestimmungen gestritten. Konfliktlinien ziehen sich zwischen europäischen Staaten, zwischen der EU und bananenproduzierenden Staaten Lateinamerikas, zwischen der EU und den USA, aber auch zwischen verschiedenen Generaldirektionen der Europäischen Kommission. Der Konflikt wird auf multi- und bilateraler Ebene ausgetragen und der Einfluss transnationaler Unternehmen spielt ebenso eine Rolle wie kolonialgeschichtliche Verknüpfungen. Entwicklungs- und handelspolitische Strategien prallen beim Thema Bananen aufeinander und der Streit ist zu einem nicht enden wollenden Testfall für die WTO geworden. In diesem banana war ist auch der Streit um die aktuelle Regelung im geplanten Assoziierungsabkommen zwischen der EU und ZA zu verorten.
Ziel dieser Arbeit ist es, die aktuelle europäische Weigerung, den Abbau des Bananenzolls in einem Freihandelsabkommen mit ZA zu integrieren, in das komplexe Interessenfeld einzuordnen. Der Umfang dieser Arbeit lässt die Berücksichtigung aller Akteure und Hintergründe des Konflikts nicht zu. Vielmehr wird im Folgenden zunächst ein historischer Abriss des Bananenkonflikts und die aktuellen Einfuhrkategorien erläutert. Anschließend wird verdeutlicht, warum die Beziehungen der EU zu den AKP-Staaten von Bedeutung für den Umgang mit zentralamerikanischen Forderungen nach einer Handelsliberalisierung sind...
Inhaltsverzeichnis
Einleitung
1. Hintergrtinde des Bananenkonflikts
2. Handelspolitische Bevorzugung der AKP-Staaten gegentiber Zentralamerika.
3. Verhandlungsposition der EU in internationalen Institutionen8
4. Schluss. 11 Literaturverzeichnis.
Einleitung
Die EU und die Staaten Zentralamerikas1 (ZA) verhandeln das erste „biregionale" Freihandelsabkommen der Welt. Es soll Teil eines Assoziierungsabkommens sein, das den nächsten Schritt in den Beziehungen zwischen beiden Staatengruppen darstellen würde. Beide Blcicke versprechen sich, handelstheoretischen Grundsätzen entsprechend, einen beidseitigen Gewinn durch die Liberalisierung des Handels. Doch trotz der betonten Reziprozität des Abkommens ist die Assoziierung Teil der Regionalstrategie der EU für ZA und soll u.a. die Entwicklung des Isthmus fcirdern. Vor diesem Hintergrund und in Anbetracht der europäischen Strategie Global Europe, die sich gegen protektionistische MaBnahmen ausspricht, scheint die Behandlung der Ware Banane in den Verhandlungen erstaunlich. Es stellt sich die Frage, warum die EU sich derart gegen eine Liberalisierung des Bananenhandels sperrt, zumal dieser von groBer Bedeutung für die zentralamerikanischen Volkswirtschaften ist.
Zur Beantwortung dieser Frage genügt es nicht, die aktuellen Handelszahlen zu betrachten. Vielmehr muss die Haltung der EU in einem komplexeren Kontext gesehen werden, um die zugrunde liegenden Interessen zu erkennen.
Kein anderes Obst hat eine vergleichbare handelspolitische Bedeutung erlangt wie die Banane. Seit Gründung der EWG wird über ihre Einfuhrbestimmungen gestritten. Konfliktlinien ziehen sich zwischen europäischen Staaten, zwischen der EU und bananenproduzierenden Staaten Lateinamerikas, zwischen der EU und den USA, aber auch zwischen verschiedenen Generaldirektionen der Europäischen Kommission. Der Konflikt wird auf multi- und bilateraler Ebene ausgetragen und der Einfluss transnationaler Unternehmen spielt ebenso eine Rolle wie kolonialgeschichtliche Verknüpfungen. Entwicklungs- und handelspolitische Strategien prallen beim Thema Bananen aufeinander und der Streit ist zu einem nicht enden wollenden Testfall für die WTO geworden. In diesem banana war ist auch der Streit um die aktuelle Regelung im geplanten Assoziierungsabkommen zwischen der EU und ZA zu verorten.
Ziel dieser Arbeit ist es, die aktuelle europäische Weigerung, den Abbau des Bananenzolls in einem Freihandelsabkommen mit ZA zu integrieren, in das komplexe Interessenfeld einzuordnen. Der Umfang dieser Arbeit lässt die Berücksichtigung aller Akteure und Hintergründe des Konflikts nicht zu. Vielmehr wird im Folgenden zunächst ein historischer Abriss des Bananenkonflikts und die aktuellen Einfuhrkategorien erläutert. AnschlieBend wird verdeutlicht, warum die Beziehungen der EU zu den AKP-Staaten von Bedeutung für den Umgang mit zentralamerikanischen Forderungen nach einer Handelsliberalisierung sind. SchlieBlich dient eine Einordnung in den Zusammenhang multilateraler und anderer bilateraler Verhandlungen dazu, die weitergehenden Hintergrunde der europaischen Interessenlage wahrend der Verhandlungen mit ZA nachzuvollziehen.
1. Hintergrtinde des Bananenkonflikts
„Am Streit um die Bananenmarktordnung laBt sich der EinfluB von nationalen und Partikular-Interessen auf die internationale Handelspolitik beispielhaft nachvollziehen."2
Die europaische Bananenpolitik war seit dem Entstehen der EG gekennzeichnet von stark divergierenden Interessengruppen, und einer Unterteilung in liberale und protektionistische Markte. Die lateinamerikanischen Staaten verlangen far ihre Bananen einen freien Marktzugang, afrikanische und europaische Produzenten hingegen suchen den Schutz ihrer Standorte. Diese Konfliktlinien haben zu einer Dreiteilung auf dem EU-Bananenmarkt gefahrt: Ehemalige Kolonialmachte wie Frankreich, GroBbritannien und Italien sind dabei an guten Beziehungen zu ihren ehemaligen Kolonien interessiert. Das Lomé-Abkommen von 1975, das mit 46 Staaten aus Afrika, der Karibik und der Pazifikregion unterzeichnet wurde, bietet den AKP-Staaten praferentiellen Zugang ihrer Waren zum europaischen Markt. Far den Bananenanbau sind dabei die wenigsten AKP-Staaten optimal geeignet, und die Produktion ist oft mit hohen Kosten verbunden und dadurch weniger wettbewerbsfahig. Unter Beihilfe von Sonderkonditionen werden hauptsachlich die Markte der ehemaligen Kolonialmachte bedient.
Lander wie Griechenland, Portugal, Frankreich und Spanien besitzen kleine Eigenproduktionsstatten von Bananen, wobei der Anbau ebenfalls unter relativ unganstigen Bedingungen stattfindet. Mit Produktionskosten, die das Doppelte von zentralamerikanischen Bananen betragen und einer unganstigen Bodenqualitat, unterliegen die EU-Bananen eindeutigen Wettbewerbsnachteilen, so dass bei einer vollstandigen Liberalisierung des Bananen-Marktes die EU-Erzeuger nicht aberleben warden.
Dollarbananen wurden zum Zeitpunkt der Schaffung des Gemeinsamen Marktes und der Gemeinsamen Bananenmarktordnung (BMO) Anfang der 1990 Jahre hingegen hauptsachlich von Deutschland importiert, und nicht selten sind GroBkonzerne die beherrschenden Akteure im Dollarbananen-Geschaft. Firmen wie United Fruit Company, Standard Fruit and Steamship Co. oder Del Monte Banana Co. sind durch eine hohe vertikale Integration gekennzeichnet, und durch ihre weitumspannende Kontrolle in der Wertschöpfungskette (internationale Produktion, Import, Aufkaufer von Bananen unabhangiger Produzenten) als Oligopolisten international erfolgreich. Auf dem stark geschiitzten europaischen Markt konnten diese Transnationalen bis 1992 allerdings nicht FuB fassen, hier waren nationale Firmen, geschiitzt durch staatliche Quotenregelungen, marktbeherrschend. Die Lander ZAs gehören zu den Dollarbananenproduktionslandern mit einem Anteil von bis zu 40% ihrer Gesamtexporterlöse im Bananengeschaft, und sind daher ein wichtiges Standbein innerhalb ihrer Volkswirtschaften (besonders fir Devisenerlöse). Die EU stellt dabei den wichtigsten Markt fir ZA dar, und könnte mit einem Bekenntnis zur Liberalisierung des Bananenhandels einen erheblichen entwicklungspolitischen Beitrag in Zentralamerika leisten. Mit dem geplanten Assoziierungsabkommen zwischen beiden Regionen hoffen die Lander ZAs dieses Ziel zu erreichen. Doch die EU verweigert sich weiterhin einer Handelsliberalisierung.
Als die Gemeinsamen Marktordnung (GMO) am 1.1.1994 geschaffen wurde, sollten die unterschiedlichen nationalen Regelungen im Bananensektor geregelt werden. Die EU-Kommission entschied sich, gegen den Widerstand einiger Lander, fir eine stark protektionistische Variante mit dem Einfhren von Zollkontingenten3. Sie sollten insbesondere dem Schutz der EU-Eigenproduktion dienen, und bevorzugt diese gegenüber der AKP- und diese wiederum der lateinamerikanischen Produktion. Das festgesetzte Zollkontingent (2 Mio. t) lag dabei anfangs 30% unter den Dollarbananeneinfuhren von 1992, und bedeutete fir ZA faktisch eine Einfuhrbeschrankung4. Mit der Weiterentwicklung des GATT wurden die Kontingente nach und nach erhöht. Zollfreien Zugang hatten Importe aus den AKP-Staaten bis hin zu einer hoch angesetzten Importquote. Die Bananen aus EU-Eigenproduktion wurden neben dem Zollschutz noch durch Ausgleichszahlungen unterstiitzt.
Profitiert von der GMO hatte letztendlich die Gruppe der Inhaber von Importlizenzen, die durch die Preiserhöhung in Europa Kontingentsrenten5 erwirtschaften konnten. Mit dem durchaus fir Manipulation anfalligen GMO-Quotierungssystem kam es dariiber hinaus zu einer spiirbaren Umstrukturierung unter den europaischen Importeuren, wobei französische und englische Firmen letztendlich in der Lizenzzuteilung bevorzugt wurden. Mit ansteigenden Produktionsverlagerungen wurde zunehmend auch der Einflussbereich der GMO auf die internationale Bananenindustrie deutlich, und die nachteiligen Auswirkungen fir ZA schnell sichtbar. Sie waren letztendlich die groBen Verlierer im internationalen Kopf-an-Kopf-Rennen.
Die GMO der EU steht politisch in klarem Widerspruch zu den Liberalisierungsbemiihungen im Rahmen der GATT, und der Abschluss von Rahmenabkommen fördert zudem Tendenzen zum Bilateralismus. Neben den Regelungen im GATT hat man bereits versucht, den anteilig gröBten ZA- Bananenexporteuren Sonderkonditionen auf bilateraler Verhandlungsbasis anzubieten. Auch wenn dies kurzfristig vielversprechend wirkte, musste es langerfristig in eine Sackgasse beim Austarieren von Handelskonditionen führen. So hat die Zustimmung einiger bananenproduzierender Lander ZAs zu diesem Offerendum eine Spaltung im „Zusammenschluss Bananenexportierender Lander" UPEB hervorgerufen, und die EU ist um eine multilaterale und vor allem allgemeingültige Regelung herum gekommen.
Seit Juni 2007 wird mittels konkreter Verhandlungsrunden ein Assoziierungsabkommen zwischen ZA und EU angestrebt. Hier hofft ZA auf eine Marktöffnung durch das beigefügte Freihandelsabkommen und einer damit einhergehenden Steigerung von Exportbananen über das Allgemeine Zollpraferenzsystem (APS) hinaus. Das APS ist zwar ein auf UNCTAD- Prinzipien gestaltetes Instrument und wird schon seit 1971 verwendet, wirkt aber letztendlich für die in die EU exportierenden Lander wie ein bilateraler Zollmechanismus, der mitunter als ein protektionistisches Instrument kritisiert wird, da er eingeschrankten Zugang für bestimmte Agrarprodukte festigt. Durch Druck seitens einiger zentralamerikanischer Staaten und der USA konnten zwar die Importquoten erhöht werden, aber eine Liberalisierung der EU-Marktes für Bananen ist für ZA noch in weiter Ferne. Die Lander ZAs beginnen die Verhandlungen allgemein in Frage zu stellen, wie Nicaragua, das im April 2009 die Verhandlungen zeitweise stoppte.
[...]
1 An den Verhandlungen beteiligt: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras und Nicaragua.
2 Vgl. Dieckheuer, Lake (1996), S.4
3 Zollkontingente sind eine Mischung aus Zollerhebung und Mengenbeschränkung.
4 Vgl. Dieckheuer, Lake (1996), S.17
5 Dies sind Gewinne, die aus der Differenz zwischen dem niedrigeren Einkaufspreis am Weltmarkt, und dem, durch die Quotierung känstlich höheren Verkaufspreis in Europa entstehen.
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