Zusammenfassend lässt sich für die Sparkassen konstatieren, dass die großen Veränderungen, die durch die Abschaffung des öffentlich-rechtlichen Haftungsregimes herrühren, schon früh antizipiert wurden und so keine großen Probleme entstehen. Größere Probleme für die Institute stellen die aufsichtsrechtlichen Anforderungen von Basel II dar, wonach die Risikobewertung strenger kontrolliert wird. Dies ist auch der Grund für die Fusionen, die im großen Stil, wie zum Beispiel die Sparkasse KölnBonn, durchgeführt werden.
Der Fortbestand der Landesbanken hingegen ist noch nicht gewährleistet. Für sie wird die Kostenbelastung durch die schlechteren Ratings, die bei den Landesbanken voll durchschlagen, da sie im Gegensatz zu den Sparkassen ihre Refinanzierung über den Kapitalmarkt durchführen, steigen. So geht der IWF von einer Steigerung der Refinanzierungskosten durch höhere Risikoaufschläge von bis zu 0,6 Prozentpunkten aus.73 Dies macht umgerechnet einen Kostenaufschlag von 0,12 % der Bilanzsumme aus. Der Gewinn der Landesbanken lag 2002 jedoch nur bei 0,07 % der Bilanzsumme, so dass von einem Abrutschen der Landesbanken in die Verlustzone ausgegangen werden kann. Die schlechten Ergebnisse der Landesbanken lassen sich auch auf den starken politischen Einfluss und damit verbunden den Missbrauch der Landesbanken zu politischen Zwecken zurückführen.74
Eine materielle Privatisierung, wie der Oberbürgermeister von Stralsund vorgeschlagen hatte, befreit die öffentlich-rechtlichen Finanzinstitute von diesen Problemen und sollte in einem nächsten Schritt zur Liberalisierung des Bankensektors Deutschlands berücksichtigt werden. Gerade im Hinblick leerer Kassen, darf eine solche Chance nicht vertan werden. Zudem würde der Finanzmarkt Deutschland gestärkt werden, da bedingt durch das Zurückdrängen des öffentlichen Sektors, ein großes Finanzinstitut entstehen, welches auf dem Weltmarkt bestehen könnte. Der öffentliche Auftrag steht dem, sollte er überhaupt noch bestehen, nicht im Wege, da solche Vorschriften auch den privaten Instituten auferlegt werden könnten.
Inhaltsverzeichnis
1. EINLEITUNG
2. ABGRENZUNG PRIVATBANKEN - GENOSSENSCHAFTSBANKEN UND SPARGIROBANKEN
3. ÖFFENTLICHER AUFTRAG UND BETRIEBSWIRTSCHAFTLICHE SONDERSTELLUNG
3.1 Der öffentliche Auftrag der Sparkassen
3.1.1. Führung von Girokonten aller Bevölkerungsschichten
3.1.2. Sparförderung
3.1.3. Kreditversorgung der öffentlichen Hand und des Mittelstandes, Struktursicherung und kommunale Bindung
3.1.4. Stärkung des Wettbewerbs
3.2. Anstaltslast und Gewährträgerhaftung und ihre Betriebswirtschaftlichen Auswirkungen
4. PERSPEKTIVEN
4.1. Gründe für eine Neustrukturierung des Sparkassensektors
4.2. Herausforderungen für die Sparkassen
4.3. Strategien
4.3.1. Änderung der Rechtsform und Privatisierung
4.3.2. Beibehalten der Anstalt öffentlichen Recht
5. ZUSAMMENFASSUNG
LITERATUR
ANLAGEN
1. Auszüge aus Sparkassengesetzen
2. Verpflichtungen des haftenden Eigenkapitals
3. Brüsseler Vereinbarungen zur Anstaltslast
1. Einleitung
„Stralsund verkauft seine Sparkasse“, so stand es Mitte vergangenen Jahres in vielen Zeitungen. Zur gleichen Zeit titelten die Zeitungen auch „Sparkasse Köln fusioniert mit Bonner Sparkasse“. Diese Titel machten uns alle auf einen bisher unbeachteten Zweig der deutschen Wirtschaft aufmerksam: Die öffent-lich-rechtlichen Banken. Sie bestehen teils seit über 200 Jahren, doch nie wa-ren sie so interessant für die Öffentlichkeit wie heute. Das Interesse ist auf den Beschluss der EU-Kommission zurückzuführen, die Gewährträgerhaftung und die Anstaltslast als verbotene Beihilfe des Staates abzuschaffen und den öf-fentlich-rechtlichen Finanzinstituten hiermit ihre Haftungsgrundlage zu entzie-hen.
In dieser Arbeit soll erläutert werden, in welchen Koordinaten sich die Spar-kassen bisher bewegt haben und welche Veränderungen anstehen. Weiter soll aufgezeigt werden, welche Probleme durch die Entscheidung der EU-Kommission entstanden sind und welche Maßnahmen ergriffen wurden und ergriffen werden müssen, um die Probleme zu lösen. Zudem wird Einsicht in die Besonderheiten des deutschen Bankensystems gegeben, vor allem der „öffentlichen Auftrag“ der Sparkassen, der die Sonderstellung im deutschen Banksystem begründet, soll ausführlich behandelt werden. Weiter wird geklärt, ob dieser Auftrag immer noch besteht oder ob er durch den Markt ersetzt wer-den kann bzw. bereits ersetzt wurde.
2. Abgrenzung Privatbanken - Genossenschaftsbanken und Spargirobanken
Der deutsche Bankenmarkt ist durch einen intensiven Wettbewerb zwischen drei Bankengruppen gekennzeichnet. Die Gruppe der privaten Geschäftsban-ken ist zumeist durch Institute geprägt, die in der Form der Aktiengesellschaft organisiert sind und in ihrer Geschäftspolitik ausschließlich ertragsorientiert handeln. Sie decken rund 25 Prozent des Geschäftsvolumens deutscher Kre-ditinstitute ab. Bei der Ausrichtung ihres Angebots spielt die Auswahl von profi-tablen Kundengruppen eine herausragende Rolle.
Ebenfalls private Banken, jedoch im Besitz der Kunden, stellt die Gruppe der genossenschaftlichen Banken dar, welche – entsprechend ihrer Rechtsform als eingetragene Genossenschaft – mitgliederorientiert organisiert sind. Die Mitglieder müssen Genossenschaftsanteile zeichnen und bringen auf diese Weise das für den Geschäftsbetrieb nötige Eigenkapital ein. Ihr Anteil am deutschen Geschäftsvolumen beträgt 14 %.
Als letzte Gruppe sei der aufgabenorientierte Sektor der Sparkassenorganisa-tion erläutert. Die am föderalen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland orien-tierte Organisation des Sparkassen-Finanzverbundes vereint rund 800 recht-lich selbstständige Institute, von 583 lokal und regional von Kommunen oder Gemeindezweckverbänden getragene, über 12 überregional tätige Landes-banken/Girozentralen und weitere Spezialinstitute. Insgesamt sind in der Fi-nanzgruppe über 370.000 Menschen beschäftigt.1 Die wesensbestimmenden Merkmale der Sparkasse ergeben sich aus der rechtlichen Definition des Be-griffs „Sparkasse“, die auch zur Abgrenzung von den beiden anderen Sektoren verwendet werden soll. Eine „Sparkasse“ ist demnach eine rechtsfähige, mün-delsichere Anstalt des öffentlichen Rechts, die als kommunales Wirtschaftsun-ternehmen eigener Prägung gesetzlich begrenzte, sozial verpflichtende Auf-gaben zu erfüllen hat, die die Kaufmannseigenschaft besitzt und für deren Verbindlichkeiten ein kommunaler Gewährträger unbeschränkt haftet.2 Hieraus bilden sich die zwei „unverrückbaren Fundamente“ des Sparkassenwesens, der„öffentlichen Auftrag“ und die „kommunale Bindung“.3
3. Öffentlicher Auftrag und betriebswirtschaftliche Sonderstel-lung
3.1 Der öffentliche Auftrag der Sparkassen
Der öffentliche Auftrag der Sparkassen fußt auf gesetzlichen Regelungen und definiert ihn gegenüber der Gewinnorientierung als vorrangig, schließt jedoch das Streben nach Gewinnen nicht grundsätzlich aus.4 So ist die eigenständige wirtschaftliche Verantwortung und ein wirtschaftliches, rentables Handeln er-forderlich, um im kreditwirtschaftlichen Wettbewerb bestehen zu können. Die Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags ist eng mit der vorherrschenden Rechtsform in Verbindung zu bringen. So bietet die Anstalt öffentlichen Rechts als aufgabenorientierte Unternehmensform einen geeigneten Handlungsrah-men für die gemeinwohlorientierte Betätigung. Eine Sparkasse kalkuliert somit ihre Konditionen auf der Grundlage der Gemeinnützigkeit und konkretisiert so den öffentlichen Auftrag bezüglich der eigenen Haltung zu den Faktoren Kos-ten, Erlöse und Gewinne.5 Der politisch zu rechtfertigende Verwaltungsrat ist neben dem Vorstand, der im Außenverhältnis handelt und dem die Führung der Geschäfte in eigener Verantwortung zusteht6, das höchste Organ der Sparkasse.
3.1.1. Führung von Girokonten aller Bevölkerungsschichten
Die Sparkasse sichert den Zugang zu Finanzdienstleistungen für alle Bevölke-rungsgruppen und erfüllt damit eine für das wirtschaftliche Leben notwendige Voraussetzung. So haben allein 80 % der Sozialhilfeempfänger in Deutschland ein Girokonto bei einer Sparkasse. 7
Die privaten und genossenschaftlichen Institute sind hingegen allein auf Ge-winnstreben ausgerichtet. Es wäre denkbar, dass ohne den öffentlichen Auf-trag ein großer Teil der Bevölkerung von Finanzdienstleistungen und damit vom wirtschaftlichen Leben ausgeschlossen werden würde. Dem widerspricht, dass auch die zur Kontrahierung verpflichteten Sparkassen in der Vergangen-heit sozial Schwache als Kunden ablehnten, indem sie von Ausnahmerege-lungen Gebrauch machten.8 Um die Versorgung der gesamten Bevölkerung mit Finanzdienstleistungen sicherstellen zu können, müsste die Kontrahie-rungspflicht verschärft werden, dies ist jedoch aus wettbewerbsrechtlichen Gründen nur für die gesamte Finanzbranche möglich. Eine Ablehnung des öf-fentlichen Auftrages scheitert daher nicht in diesem Punkt.9
3.1.2. Sparförderung
Die Förderung des Sparsinns bleibt nach Ansicht der Sparkassenfunktionäre eine vorrangige Aufgabe der Sparkassen10. Als Träger des „Spargedankens“ kommt dieser Vermögensbildungsfunktion gerade hinsichtlich der privaten Al-tersvorsorge eine bedeutende Rolle zu.11 Mit einem Marktanteil von fast 40 % im Privatkundengeschäft kann dieser Anspruch der Sparkassen bestätigt wer-den. Der Begriff der „Sparförderung“ umfasst heute nicht mehr nur die Bera-tung bei der Anlage des „Spargroschens“, sondern gesellschaftlich wichtige Bereiche, wie die Budget-Beratung für die private Finanzplanung, die Alters-vorsorge, die Schuldnerberatung und die Vermittlung relevanten Wissens über moderne Wirtschaft und den Umgang mit Geld.12
Volkswirtschaftlich betrachtet hat die Sparförderung eine sehr bedeutende Rolle. Sie dient auf der individuellen Ebene der Überbrückung finanzieller Notsitu-ationen13 wie beispielsweise der Absicherung des Alters. Auf der gesamtwirt-schaftlichen Ebene gilt Sparen nach der Formel S=I14 auch als Grundvoraus-setzung für Wirtschaftswachstum und folglich für Wohlstand.
Fraglich erscheint dabei, ob eine Sparförderung nicht auch von privaten Insti-tuten mit ähnlichem Erfolg durchgeführt werden kann. Hierzu müssen drei Vo-raussetzungen erfüllt sein. Erstens muss eine große Sparbereitschaft und Spartätigkeit in der Bevölkerung erkennbar sein. Dies ist aufgrund weiter stei-gender Sparquoten gewährleistet. Zweitens müssen Sparmöglichkeiten auch jenseits des öffentlichen Finanzsektors vorhanden sein. In diesem Bereich bietet sich in Deutschland ein großes Angebot mit 17.000 Bankstellen, zudem ist die Möglichkeit gegeben, das individuelle Sparen über Versicherungen abzu-wickeln.15 Drittens muss auch die Sicherheit der Ersparnisse gewährleistet sein. Hier bieten die Sparkassen durch die Gewährträgerhaftung und ein Insti-tutssicherungssystem16 einen vollkommenen Ausfallschutz. Aber auch die pri-vaten Banken können durch die Einrichtung eines bundesweiten Einlagesicherungsfonds eine nahezu vergleichbare Sicherheit bieten.17 Die Sparförderung allein kann somit den Bestand des öffentlichen Auftrages nicht sichern.
3.1.3. Kreditversorgung der öffentlichen Hand und des Mittelstandes, Struktursicherung und kommunale Bindung
Durch eine aktive Strukturpolitik als Stütze der mittelständischen, gewerblichen Wirtschaft trägt die Sparkasse zur Attraktivitätssteigerung der Trägerkommune bei.18 Als Hausbank unterstützt sie bei der Finanzierung innovativer, kommu-naler Investitionsobjekte, wie die Technologie-, Existenzgründungs- und Um-weltschutzförderung, auch Kultur- und Bildungsförderung.19
Der Marktanteil der Sparkassen am Mittelstand beträgt 40 %, im Handwerk sogar 60 %. Im Jahr 1998 vergab die Sparkassenorganisation Kredite in Höhe von 875 Mrd. DM und vermittelte mehr als 13 Mrd. DM öffentliche Fördergel-der an rund 60.000 Unternehmen. Ihre insgesamt 70 Kapitalbeteiligungsge-sellschaften waren 1998 mit einem Gesamtvolumen von 1,7 Mrd. DM an 550 Unternehmen mit insgesamt 80.000 Beschäftigten beteiligt.20 Dieses Kapital wird aufgrund der lokalen Verankerung der Sparkassen auf die regionale Wirt-schaftentwicklung für kleine und mittlere Unternehmen konzentriert und deckt damit eine Lücke der Förderung durch überregionale Unternehmensbeteili-gungsgesellschaften ab. Durch diese Maßnahmen fördern die Sparkassen ei-ne „Kultur der Selbstständigkeit“.21
Sie sind des Weiteren „Bausteine einer ausgewogenen Regionalstruktur“.22 So bringt die Sparkassen-Finanzgruppe seit Jahrzehnten 40 – 50 % der gesamten Ertragssteuern der Kreditinstitute auf. Diese Steuerzahlungen fallen regelmä-ßig in allen, also auch in strukturschwachen Gebieten an. Wie eine Studie des RWI belegt, stärkt die Arbeit der Sparkassen vor Ort, gerade durch ihre de-zentrale Struktur, die endogenen Wachstums- und Entwicklungskräfte.23 Den-noch ist „overbanking“ in Deutschland nicht nachweisbar.24 So wiesen die Sparkassen im Jahr 1998 eine Eigenkapitalrendite vor Steuern in Höhe von 18 % aus, bei der Relation von Aufwand und Rohertrag wiesen sie sogar bessere Zahlen aus, als die privaten Banken, 68,1 % zu 78,3 %.25
Trotz der beeindruckenden Zahlen ist fraglich, ob die erwähnten Aufgaben in diesem Umfang und jener Güte nur von einer öffentlich-rechtlichen Finanzor-ganisation geleistet werden können.26 So sollte davon ausgegangen werden, dass die Sparkassen ihren Kunden bessere Konditionen anböten. Doch Sozi-alrabatte sind bei der heutigen Preisgestaltung der Sparkassen nicht mehr durchsetzbar.27 Es liegt nicht mehr im Selbstverständnis der Sparkassen, mit subventionierten Konditionen am Markt aufzutreten.28 Weiterhin bemühen sich auch private Banken um die bisherigen Hauptkunden der Sparkassen. Zweifel an einer umfassenden Mittelstandsförderung durch die Sparkassen resultieren ebenfalls aus umfangreichen anderen Hilfen der öffentlichen Hand.29 Auch die Kreditversorgung der Kommunen wird nicht mehr allein durch die öffentlich-rechtlichen Institute abgedeckt, sondern es wird der günstigste Kredit am Markt gewählt.30 So könnte als Ergebnis der Diskussion die Kreditversorgung keine öffentliche Aufgabe der Sparkassen mehr darstellen.
[...]
1 Vgl. (alle Angaben) Wysocki, J., Ellgering, I., (1985), S. 5 ff.
2 Vgl. Schlierbach, H, Püttner, G, (1998), S. 25.
3 Dagott, M., (2003), S. 47.
4 Vgl. Hermanns, W.,(1991), S. 25.
5 Vgl. Güde, U., (1995), S. 39.
6 Vgl. Schmidt, D., (2000), S. 90 ff.
7 Siehe hierzu auch die Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege des Landes Nordrhein-Westfalen zur Anhörung am 13.11.1994 im Landtag zur Änderung des Sparkassengesetzes.
8 Siehe beispielsweise § 8 Abs. 2 der Sparkassenverordnung NRW.
9 Vgl. Kohler, Dieter (1994), S. 48.
10 Zum Teil wird ausdrücklich gefordert, dass Sparkassen der Wirtschaftserziehung der Ju-gend dienen sollen (Vgl. § 6 Abs. 2 Sparkassengesetzt Baden-Wüttemberg), dass die Gele-genheit geben, Ersparnisse und andere Gelder sicher und unverzinslich anzulegen (Vgl. § 4 Sparkassengesetz Niedersachsen) oder dass sie als sichere Geldanlagen dienen (Vgl. § 2 Sparkassengesetz Schleswig-Holstein).
11 Vgl. Schlierbach, H., Püttner, G., (1998), S. 116.
12 Vgl. Völter, A., (1999), S. 40f.
13 Dies ist heutzutage trotz der Hilfen der Sozialsicherung noch immer wichtiges Sparmotiv.
14 Sparen = Investitionen. Die gesparte Summe wird in voller Höhe investiert. Vgl. Samuelson, P., Nordhaus, W., (1987), S. 209 ff.
15 Vgl. o. A. (2004), S. 2.
16 Vgl. Grundmann, W., (1992), S 16 ff.; Vgl. Geiger, H., (1992), S. 28.
17 Der Einlagensicherungsfond ist beim Bundesverband deutscher Banken eingerichtet und sichert alle Verbindlichkeiten aus dem Bankgeschäft gegenüber anderen Gläubigern, und zwar je Gläubiger bis zu eine Sicherungsgrenze von 30 % des in der letzten Jahresbilanz ausge-wiesenen haftenden Eigenkapitals des zahlungsunfähigen Kreditinstitutes. Vgl. Bundesver-band Deutscher Banken, Statut des Einlagensicherungsfonds.
18 Vgl. Dagott, M. (2003), S. 49.
19 Vgl. Kessler, A., Riekeberg, M., (1999), S. 286 f.
20 Vgl. o. A: (2004), S. 5 f.
21 1998 wurde jede zweite Existenzgründung von einer Sparkasse mitfinanziert. Mit dem 1997 gegründeten Existenzgründungswettbewerb „StartUp“ tragen die Sparkassen nach eigenen Angaben im großen Umfang zu einer neuen Existenzgründungswelle bei.
22 Vgl. Schrumpf, Müller, (1998), S. 55 ff.
23 Vgl. o. A., (1999), S. 5 f.
24 Vgl. o. A., JP Morgan, (1999), S. 7.
25 Vgl. Bundesbankstatistik für das Jahr 1998.
26 Um den Rahmen der Arbeit nicht zu sprengen, gehe ich nur auf einen Aspekt ein.
27 Vgl. Student, S., Schmitt, J., (1992), S. 27 ff.
28 Vgl. Zügel, W., (1985), S. 21.
29 Vgl. Winkler-Otto, A., (1992/93).
Häufig gestellte Fragen
Worum geht es in dieser Arbeit über Sparkassen?
Die Arbeit erläutert die bisherigen Rahmenbedingungen für Sparkassen, anstehende Veränderungen durch EU-Beschlüsse, die Probleme, die dadurch entstehen, und die Maßnahmen zur Lösung dieser Probleme. Sie gibt Einblick in die Besonderheiten des deutschen Bankensystems, insbesondere den "öffentlichen Auftrag" der Sparkassen.
Wie werden Sparkassen von Privatbanken und Genossenschaftsbanken abgegrenzt?
Der deutsche Bankenmarkt ist durch Wettbewerb zwischen drei Gruppen geprägt: private Geschäftsbanken (ertragsorientiert), Genossenschaftsbanken (mitgliedorientiert) und Sparkassen (aufgabenorientiert mit öffentlichem Auftrag und kommunaler Bindung).
Was ist der öffentliche Auftrag der Sparkassen?
Der öffentliche Auftrag basiert auf gesetzlichen Regelungen und definiert Sparkassen als vorrangig gemeinwohlorientiert, schließt aber Gewinnerzielung nicht aus. Er umfasst die Führung von Girokonten für alle Bevölkerungsschichten, Sparförderung und Kreditversorgung der öffentlichen Hand und des Mittelstandes.
Was bedeutet die Führung von Girokonten aller Bevölkerungsschichten im Rahmen des öffentlichen Auftrags?
Sparkassen stellen den Zugang zu Finanzdienstleistungen für alle Bevölkerungsgruppen sicher, insbesondere für sozial Schwache. Private und genossenschaftliche Institute sind stärker auf Gewinnstreben ausgerichtet.
Welche Rolle spielt die Sparförderung durch Sparkassen?
Sparkassen sehen die Förderung des Sparsinns als vorrangige Aufgabe, insbesondere im Hinblick auf die private Altersvorsorge. Sie bieten Beratung bei der Geldanlage, Budget-Beratung, Altersvorsorgeberatung, Schuldnerberatung und Wissensvermittlung über Wirtschaft und Geld.
Wie tragen Sparkassen zur Kreditversorgung des Mittelstandes und zur Struktursicherung bei?
Sparkassen unterstützen die mittelständische Wirtschaft und fördern innovative kommunale Investitionen. Sie vergeben Kredite und vermitteln öffentliche Fördergelder an Unternehmen, investieren in regionale Unternehmen und fördern eine "Kultur der Selbstständigkeit".
Wie wird die kommunale Bindung der Sparkassen umgesetzt?
Die Sparkassen sind regional verankert und stärken die endogenen Wachstums- und Entwicklungskräfte vor Ort. Ihre Steuerzahlungen fallen regelmäßig in allen, auch in strukturschwachen Gebieten an.
Besteht der öffentliche Auftrag der Sparkassen noch oder kann er durch den Markt ersetzt werden?
Die Arbeit diskutiert, ob die Aufgaben der Sparkassen auch von privaten Instituten geleistet werden können. Es wird hinterfragt, ob die Sparkassen ihren Kunden immer bessere Konditionen anbieten und ob eine umfassende Mittelstandsförderung ausschließlich durch Sparkassen gewährleistet ist.
Was sind Anstaltslast und Gewährträgerhaftung?
Anstaltslast und Gewährträgerhaftung sind Aspekte der Betriebswirtschaftlichen Sonderstellung, die sich aus dem öffentlichen Auftrag ergibt. Der Verlust dieser stellt ein Problem für die Sparkassen dar.
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- Dipl.-Ing. Dipl.Vw. LL.M. Andreas Seeringer (Author), 2005, Perspektiven öffentlicher Sparkassen, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/135866
