Die weltweite Ausformung der neuen Entwicklungsarchitektur

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung

2. Die treibenden Kräfte der neuen Entwicklungsarchitektur
2.1 Stimuliert Entwicklungshilfe Wachstum?
2.2 Bilaterale und multilaterale EZ
2.3 Komplexität als Primärcharakteristikum der Entwicklungsarchitektur
2.4 Zentrale Prinzipien hinter der neuen Entwicklungsarchitektur
2.5 Armutsbekämpfung als das entwicklungspolitische Gebot der Stunde
2.6 Die Theoretische Debatte zur Erreichung der MDGs
2.7 Die Bedeutung der Armutsbekämpfung in der neuen Entwicklungsarchitektur

3. Der G8-Afrika-Prozess
3.1 Der Afrika-Aktionsplan
3.2 Die Commission for Africa
3.3 Der Gipfel von Gleneagles 2005

4. Die Qualität der Hilfe verbessern - Die Paris Declaration

5. Schlussfolgerungen

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Der Patient Afrika ist trotz vieler Anstrengungen zur Überwindung der politischen und ökonomischen Krise weiterhin krank. Die afrikanische Wirtschaft wächst zwar beachtlich, jedoch greifen Hunger und Unterernährung weiter um sich und der Anteil der extrem Armen sinkt, verglichen mit den asiatischen Ländern, nur langsam. Aufgrund des Scheiterns der Paradigmen, die die Entwicklungspolitik in den vergangenen Dekaden geleitet hatten, bemühten sich seit Mitte der 1990er Jahre internationale Organisationen, die weltweite Entwicklungsarchitektur so anzupassen, dass auch die 48 Staaten Subsahara-Afrikas nachhaltig auf den Weg zu einer prosperierenden Wirtschaft, einem Wachstum, das auch bei den ärmsten Schichten innerhalb der Gesellschaften ankommt und zu einer umfassenden menschlichen Entwicklung mit Bildung, Gesundheitsfürsorge, Ernährung und Hygiene, gebracht werden können. Um dies zu schaffen, skizzierten die großen Spieler auf dem Gebiet der Entwicklungspolitik nach und nach eine neue Entwicklungsarchitektur, die zu einer in diesem Sinne verstandenen nachhaltigen Armutsbekämpfung führen sollte.

Dieser Paradigmenwechsel soll im Mittelpunkt dieser Arbeit, die sich auf Subsahara-Afrika fokussiert, stehen. Er soll vor dem Hintergrund der folgenden Fragestellung analysiert werden: Welche sind die treibenden Kräfte der neuen Entwicklungsarchitektur und welche Probleme sind damit für den Bereich der Entwicklungszusammenarbeit mit Afrika verbunden? Ziel soll es sein, abschließend ein klares Lagebild zu haben, auf welchem aufbauend Problemlösungen entworfen werden können. Die Relevanz des Themas ist allein schon durch den internationalen Terminkalender in diesem Jahr evident: Vom 2. bis 4. September findet die Konferenz zum Review der Paris Declaration in Accra statt, am 25. September die Überprüfung der Millennium Development Goals (MDGs) und vom 29. November bis 2. Dezember die Konferenz zum Financing for Development in Doha.

Die vorliegende Arbeit kann schon aus Platzgründen keine vollständig umfassende und jegliche Aspekte der Entwicklungszusammenarbeit berücksichtigende Analyse leisten. Stattdessen fokussiert diese Analyse einige entscheidende Veränderungen der letzten Jahre in der Entwicklungsarchitektur und muss dabei beispielsweise Handelsaspekte aus Platzgründen ausklammern.

Die Arbeit folgt der folgenden Gliederung: Zunächst wird versucht, die treibenden Kräfte bzw. die Grundcharakteristika der Entwicklungsarchitektur zu identifizieren, wonach eine detaillierte Analyse ausgewählter internationaler Entwicklungen folgt. Dazu werden das Ziel der Armutsbekämpfung, der Afrika-Aktionsplan und die Commission for Africa (CfA) bzw. der Gleneagles-Gipfel innerhalb des G8-Afrika-Prozesses und die Paris Declaration on Aid Effectiveness herangezogen. Da diese Dokumente im Wesentlichen Absichtserklärungen darstellen und bei eben diesen häufig Probleme hinsichtlich der tatsächlichen Realisierung bestehen, wird der Sekundärliteratur besondere Aufmerksamkeit gewidmet.

2. Die treibenden Kräfte der neuen Entwicklungsarchitektur

In diesem Teil der Arbeit sollen die treibenden Kräfte hinter den wichtigsten, in den vergangenen Jahren eingetretenen, Veränderungen im internationalen System der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) identifiziert und damit verbundene Problematiken aufgezeigt werden.

Fällt das Wort Entwicklung, so dauert es - gerade wenn es um den afrikanischen Kontinent geht - meist nicht lange, bis ein zweites, damit eng assoziiertes Wort, genannt wird: Entwicklungshilfe. Leuchtet es doch bei näherem Hinsehen ein, dass Entwicklung aus viel mehr besteht, als bloß aus finanziellen Transferleistungen von "reichen" Geberländern zu ihren "armen" Counterparts im Süden: durch Handel, Migration, Technologie und Investitionen können die entwickelten Länder Entwicklung in weniger entwickelten Staaten stimulieren und wahrscheinlich viel mehr für eine Bekämpfung der Armut in diesen Ländern tun. Dennoch sind Zahlungen im Rahmen der öffentlichen Entwicklungszusammenarbeit (Official Development Assistance, ODA) für die meisten Länder in Subsahara-Afrika (SSA) eine sehr bedeutsame Finanzierungsquelle - und das wird auf absehbare Zeit wohl auch so bleiben.^[1]

Nach Ende des Kalten Krieges schien der EZ der Nährboden entzogen worden zu sein, doch sie erlebte ein erstaunliches Comeback, seitdem sich die Weltgemeinschaft sowohl aus humanitären als auch aus strategischen Gründen, seit etwa Mitte der 1990er Jahre den Kampf gegen die Armut auf ihre Fahnen geschrieben hat. Einen bedeutsamen Impuls für größere EZ-Zahlungen generierten auch die terroristischen Anschläge vom 11. September 2001, indem im Westen die Gefühle wuchsen, dass schlecht regierte Niedrigeinkommensländer Bedrohungen darstellen könnten. Das primäre Motiv der EZ während des Kaltes Krieges, nämlich Bündnispartner zu gewinnen, ist hinter die Bühne getreten, stattdessen gelangen im Zusammenhang mit der in der jüngeren Vergangenheit praktizierten Entwicklungszusammenarbeit Fragen in Bezug auf die Wirksamkeit ins wissenschaftliche Rampenlicht: Wie kann die Hilfe einen Beitrag dazu leisten, dass Wachstum stimuliert und Armut reduziert wird?

2.1 Stimuliert Entwicklungshilfe Wachstum?

Die Frage ob Entwicklungshilfe zu einer Steigerung der Wirtschaftswachstumsraten armer Länder führt, ist wohl eine der am kontroversesten diskutierten Problemstellungen in der ökonomischen Entwicklungs-Forschung und hat zu einer breiten Zahl von Veröffentlichungen bzw. sogar zu einem eigenen Sub-Genre von Literatur zum Thema Entwicklungszusammenarbeit, der von der Forschungsabteilung der Weltbank dominierten aid effectiveness literature, geführt. Die bekannteste Studie der vergangenen Jahre, die sich des Zusammenhangs zwischen Entwicklungshilfe und Wachstum annimmt, ist wohl Aid, Policies and Growth von Craig Burnside und David Dollar, welche im Wesentlichen zu dem Ergebnis kommt, dass Entwicklungshilfe zu Wachstum führt - allerdings nur in Ländern, die für gute finanz-, währungs- und handelspolitische Rahmenbedingungen sorgen.^[2] Die Studie von Burnside und Dollar steht dabei der 1994 von Peter Boone veröffentlichten, The Impact of Foreign Aid on Savings and Growth, in der überhaupt kein substantieller Zusammenhang zwischen empfangener Entwicklungshilfe und Wachstum entdeckt wurde, entgegen und widerspricht auch der ebenfalls 1999 erschienenen Aid Effectiveness Disputed von Henrik Hansen und Finn Tarp, die eine positive Korrelation von Hilfe und Wachstum ausmachten, ohne dass dabei das wirtschaftspolitische Umfeld entscheidend für die Wirksamkeit wäre.^[3] Insgesamt hat sich aber eher die Ansicht Burnside und Dollars durchgesetzt, dass EZ in gut regierten Staaten am erfolgreichsten ist, auch wenn nicht unbedingt eine direkte Auswirkung auf das Wirtschaftswachstum besteht, sondern eher Verbesserungen in anderen Sektoren als der Wirtschaft, beispielsweise im Gesundheitssektor, die Folge sind.

Unter anderem Paul Collier, Direktor des Centre for the Study of African Economies an der Oxford University und ehemaliger Leiter der Development Research Group der Weltbank, spricht davon, dass Entwicklungshilfe tendenziell zwar den Wachstumsprozess beschleunige, jedoch abnehmenden Ertragszuwächsen unterworfen sei, dass also die erste Million Entwicklungshilfe wirksamer sei als die zweite, und so weiter. Collier bezieht sich dabei auf eine Studie des Center for Global Development, eines Thinktanks in Washington, in der der abnehmende Ertragszuwachs für die Entwicklungshilfe geschätzt wurde. Die Studie brachte das Ergebnis hervor,

„dass Entwicklungshilfe mehr oder weniger wirkungslos wird, wenn sie etwa 16 Prozent des Bruttoinlandsprodukts übersteigt. Vor dem G8-Gipfel in Gleneagles 2005 war Afrika von diesem Niveau nicht weit entfernt. Mit der Verdoppelung der Entwicklungshilfe, sofern es denn dazu kommt, haben wir also die Grenzen der Aufnahmefähigkeit erreicht, zumindest unter den bestehenden Modalitäten.“^[4]

Subsahara-Afrika kann in Bezug auf Entwicklungshilfe-Gelder gar als die abhängigste Region der Welt gelten: Rechnet man Nigeria und Südafrika, zwei relativ große Volkswirtschaften, die relativ wenig Entwicklungshilfe empfangen, heraus, so übersteigt die ODA-Quote am BNE die 10-Prozent-Marke.^[5] Eine hohe Abhängigkeit von Entwicklungshilfe tendiert ferner dazu, einen negativen Einfluss auf Governance, zum Beispiel auf Rechtsstaatlichkeit und Qualität der Bürokratie zu haben.^[6]

2.2 Bilaterale und multilaterale EZ

Mit rund 70 Prozent wird der überwiegende Teil der ODA bilateral, also direkt von Geber- zu Nehmerland geleistet, auch wenn in den vergangenen Jahren vermehrt Forderungen nach einer Weiterentwicklung der herkömmlichen überwiegend bilateralen EZ zur GZ, einer globalen Zusammenarbeit, aufkamen. Die restlichen 30 Prozent entfallen auf multilaterale Hilfe, die von Institutionen gezahlt wird, die sich, wie beispielsweise die Weltbank (WB) oder die African Development Bank (AfDB), im Besitz mehrerer Regierungen befinden. Der Bilateralismus kann somit als eine der bedeutsamen Kräfte gelten, die das Entwicklungshilfe-System von Heute prägen: "official development assistence is to a large extent a government-to-government relation between sovereign nations."^[7]

Jedes Land hat seine eigene führende Agentur, die den Großteil an nichtmilitärischer Hilfe abwickelt, wobei jede Geberagentur ihre eigene Vergabepraxis hat. Die bekannteste Gebergruppe ist der zwölf Mal im Jahr tagende Ausschuss für Entwicklung (Development Assistence Committee, DAC) der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD) mit 23 Mitgliedern.^[8] Nicht unter den Tisch fallen dürfen seit jüngerer Zeit auch Geberländer, die keine Mitglieder des DAC sind. Hierzu zählen etwa die mittlerweile wirtschaftlich prosperierenden Staaten China, Saudi-Arabien und Südkorea.^[9] Wichtige Akteure sind mittlerweile auch private Fonds wie die Bill and Melinda Gates Foundation.

Innerhalb jedes Geberlandes gibt es jeweils viele Neben-Agenturen. In den USA beispielsweise sind etwa 40 Behörden an der Vergabe von ODA beteiligt. USAID, die führende Agentur, verfügt gerade einmal über etwa die Hälfte der Gesamt-ODA der USA und ist formell Teil des Außenministeriums, de facto verfügen aber mehrere Ministerien (z.B. Handels-, Gesundheits-, Finanz- und Landwirtschaftsministerium) über Programme, die mit ODA-Mitteln finanziert werden. Abgesehen davon gibt es auch diverse ODA-Programme von nicht-ministeriellen Organisationen. Als bedeutsamste Innovation der neueren Zeit in der EZ-Landschaft der USA kann sicher der 2004 an den Start gegangene Millennium Challenge Account (MCA) gelten.^[10]

Die bedeutsamsten multilateralen Institutionen im Rahmen der Entwicklungsarchitektur sind neben der Europäischen Union (EU), der Internationale Währungsfonds (IWF) und vor allem die Weltbank-Gruppe (WB). Auch wenn das Gros der EZ bilateral geleistet wird, verwalten diese multilateralen Geberorganisationen signifikante Mengen an Geld, wobei ihr bloßer Status als multilaterale Organisation - die WB hat 184 Mitglieder - und ihre Forschungsabteilungen, aber wohl weitaus bedeutsamer für ihren besonderen Einfluss und ihre globale Reichweite sind. Weiterhin bedeutsame multilaterale Geber in Afrika sind die AfDB und die zersplitterte Landschaft an UN-Agenturen.^[11]

2.3 Komplexität als Primärcharakteristikum der Entwicklungsarchitektur

Wie auch schon im vorangegangenen Abschnitt verdeutlicht wurde, ist das derzeitige Entwicklungshilfesystem besonders durch eine hohe Komplexität charakterisiert, was sich vor allem in folgenden Punkten manifestiert: einer sehr großen Anzahl von an der EZ beteiligten Akteuren, einem großen Anteil von bilateraler EZ und einem großen Anteil von Technischer Zusammenarbeit (TZ) an der Gesamt-EZ, einer hohen Bedeutung von privaten Zuflüssen und von Nichtregierungsorganisationen (NRO). In einem neueren OECD-Report wird das derzeitig praktizierte internationale Procedere der Entwicklungszusammenarbeit sogar als sich dermaßen spontan in komplexe Wirkungszusammenhänge entwickelnd gesehen, dass gar seine Funktionalität komplett in Frage gestellt werden kann, woraus sich dann letztendlich ein erheblicher Reformbedarf für die gestaltenden Akteure ergibt:

“One would like to think that the international aid architecture is an orderly process guided by simple principles, but the trends clearly show that we have a non-system. Unlike some of its elements (such as the Bretton Woods sister organisations), this non-system does not result from coherent design, but is a child of spontaneous disorder. Increasing complexity throws into question the capacity of the aid system to deliver development.”^[12] (Hervorhebung im Original)

Neben der schon oben erörterten Fragmentierung der Entwicklungshilfe-Architektur mit ihren ca. 150 multilateralen, den 22 nationalen Behörden als Mitglieder des DAC und etwa 10 Nicht-DAC-Mitgliedern, die signifikante ODA leisten und einer Dominanz der bilateralen Hilfe, sind die im Folgenden herauszuarbeitenden Grundzüge des Entwicklungshilfesystems von Bedeutung.

Dominanz der großen Industrienationen und Entwicklungsbürokratien

Allein aufgrund der finanziellen Beiträge ist die Bedeutung der größten Industrienationen, organisiert in der G8, evident. Die G8-Staaten übernehmen insgesamt über 70 Prozent der Finanzierung der weltweiten EZ. Natürlich übersetzt sich dieser finanzielle Einfluss auch in politischen Einfluss, dennoch würde es zu weit gehen, die G8 als den einen zentralen Architekten der neuen Entwicklungsarchitektur zu bezeichnen. Vielmehr entstand und entsteht die Architektur durch viele, sich überlappende Prozesse auf unterschiedlichen Ebenen, die sich wechselseitig beeinflussen. Für die "neue", wie im Übrigen auch für die "alte", Entwicklungsarchitektur ist also charakteristisch, dass es eben kein zentrales internationales Forum gibt, in dessen Rahmen alle wichtigen Schlüsselspieler auf dem Gebiet der EZ verbindliche Entscheidungen träfen. Eigentlich käme das DAC der OECD dieser Rolle am nächsten, jedoch hat dieses den entscheidenden Nachteil, dass dort eben nur OECD-Staaten Mitglieder sind und deshalb die Empfängerländer von EZ nur auf Einladung zu Wort kommen können, was die Legitimität des Ausschusses deutlich mindert.^[13]

[...]

^[1] Vgl. Todd J. Moss (2007), African Development – Making Sense of the Issues and Actors, Boulder/Colorado, S.117.

^[2] Vgl. Craig Burnside / David Dollar (2000), Aid, Policies and Growth, Policy Research Department World Bank, S.5.

^[3] Vgl. Peter Boone (1994), The Impact of Foreign Aid on Savings and Growth, London School of Economics, Centre for Economic Performance Working Paper No. 677, , S.15 und Henrik Hansen / Finn Tarp (2000), Aid Effectiveness Disputed, University of Nottingham, Credit Research Papers, No. 7, S.20f.

^[4] Paul Collier (2008), Die unterste Milliarde, Rita Seuß / Martin Richter (Übers.), München, S.133.

^[5] Vgl. Todd Moss (2007), S.131.

^[6] Vgl. Jörg Faust/Dirk Messner, Organizational Challenges for an Effective Aid Architecture – Traditional Deficits, the Paris Agenda and Beyond, Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, Bonn 2007, S.1.

^[7] Jakob Svensson, The institutional economics of foreign aid, in: Swedish Economic Policy Review, 13/2006, S.115-137, S.117.

^[8] Mitglieder des DAC: Australien, Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Großbritannien, Irland, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Portugal, Schweden, Schweiz, Spanien, USA und die Kommission der Europäischen Union.

^[9] So für Deutschland etwa das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), für die USA die US Agency for International Development (USAID), für das Vereinigte Königreich das Department for International Development (DFID).

^[10] Vgl. Todd Moss (2007), S. 121.

^[11] Als für Subsahara-Afrika relevante UN-Agenturen sind an dieser Stelle zu nennen: das UN Development Program (UNDP), die Economic Commission for Africa (UNECA), die UN High Commission for Refugees (UNHCR), das World Food Program (WFP), der UN Children's Fund (UNICEF), die Food and Agriculture Organization (FAO), der UN Population Fund (UNFPA), die World Health Organization (WHO), UNAIDS, der UN International Fund for Agricultural Development (IFAD), die UN Conference on Trade and Development (UNCTAD) und das UN Department of Peacekeeping Operations (DPKO).

^[12] Helmut Reisen, Ownership in the Multilateral Development-Finance Non-System, in: Financing Development 2008. Whose Ownership?, Development Centre Studies/OECD, Paris 2008, S.39-58, S.40.

^[13] Vgl. Simon Burall / Simon Maxwell / Alina Rocha Menocal, Reforming the international aid architecture: Options and ways forward, Overseas Development Institute, Working Paper No.278, October 2006, S. 13.