Freiwillige Vereinbarungen in der europäischen Umweltpolitik am Beispiel der ACEA-Vereinbarung

Hausarbeit (Hauptseminar) , 2006 , 28 Seiten , Note: 1,3

Politik - Klima- und Umweltpolitik

[...]

1.2 Fragestellung
Wie ist die FV in die aktuelle Governance-Debatte innerhalb der Politikwissenschaft einzuordnen
und welche Chancen und Risiken entstehen durch das Steuerungsinstrument der FV?
Warum wurde eine FV als Steuerungsinstrument für die CO2-Reduzierung bei Kraftfahrzeugen
gewählt und warum scheiterte eben diese?
1.3 Vorgehensweise
Zur Beantwortung dieser Fragestellung wird im zweiten Kapitel dieser Arbeit eine kurze Erläuterung
der aktuellen Debatte um den Begriff „Governance“ sowie die Debatte um so genannte
Neue Modi der Steuerung bzw. neue Steuerungsinstrumente durchgeführt. Das dritte
Kapitel beschäftigt sich dann detailliert mit dem Instrument der FV. Zunächst wird eine Definition
erarbeitet, bevor die Vor- und Nachteile von FV erläutert werden. Dies geschieht bereits
mit Blick auf die im vierten Kapitel als Fallbeispiel untersuchte ACEA-Vereinbarung.
Hierfür wird in einem kurzen historischen Abriss die Entstehung und der Inhalt der ACEAVereinbarung
dargestellt. Im zweiten Teil des vierten Kapitels werden dann die Gründe für
dass Scheitern und die daraus seitens der EU-Kommission gezogenen Konsequenzen aufgezeigt.
Der dritte Teil des vierten Kapitels beschäftigt sich dann mit der Frage nach notwendigen
Rahmenbedingen für erfolgreiche FV und stellt eine Verbindung zwischen diesen Rahmenbedingungen
und dem Scheitern der ACEA-Vereinbarung auf. Das Fazit greift die Fragestellung
abschließend auf und enthält ebenfalls ein Plädoyer für das die Nutzung von FV im
Bereich der europäischen Umweltpolitik.

[...]

INHALTSVERZEICHNIS

1.0 EINLEITUNG
1.1 PROBLEMSTELLUNG
1.2 FRAGESTELLUNG
1.3 VORGEHENSWEISE
1.4 EUROPÄISCHE UMWELTPOLITIK

2.0 GOVERNANCE UND NEUE MODI DER STEUERUNG
2.1 DEFINITION VON GOVERNANCE
2.2 NEUE MODI DER STEUERUNG IM EUROPÄISCHEN MEHREBENENSYSTEM

3.0 FREIWILLIGE VEREINBARUNGEN
3.1 FREIWILLIGE VEREINBARUNGEN ALS NEUES STEUERUNGSINSTRUMENT
3.2 VOR- UND NACHTEILE FREIWILLIGER VEREINBARUNGEN
3.2.1 VORTEILE
3.2.2. NACHTEILE

4.0 FALLBEISPIEL REDUKTION DER CO2-EMISSION BEI NEUWAGEN
4.1 HISTORISCHER ABRISS DER ACEA-VEREINBARUNG
4.1.1 MOTIVATION UND ENTSTEHUNG
4.1.2 INHALT
4.2 DAS SCHEITERN DER ACEA-VEREINBARUNG
4.2.1 GRÜNDE FÜR DAS SCHEITERN
4.2.2 KONSEQUENZEN DES SCHEITERNS
4.3 WIE FV ERFOLGREICH SEIN KÖNNEN UND WARUM DIE ACEA-VEREINBARUNG SCHEITERN MUSSTE
4.3.1 RAHMENBEDINGUNGEN FÜR ERFOLGREICHE FREIWILLIGE VEREINBARUNGEN
4.3.2 WARUM DIE ACEA-VEREINBARUNG SCHEITERN MUSSTE

5.0 FAZIT
5.1 ABSCHLIEßENDEN BEANTWORTUNG DER FRAGESTELLUNG
5.2 EIN PLÄDOYER FÜR FREIWILLIGE VEREINBARUNGEN IN DER EUROPÄISCHEN UMWELTPOLITIK

I LITERATUR

II ANHANG
II.I ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
II.II ABBILDUNGSVERZEICHNIS
II.III DIE ACEA-VEREINBARUNG

1.0 Einleitung

„Während frühere Umweltschutzmaßnahmen darauf beruhten, bestimmte Verhaltens- oder Verfahrensweisen zu verbieten, verfolgt das neue Konzept das Prinzip der Zusammenarbeit zwischen allen Beteiligten. Dieses Prinzip spiegelt die Erkenntnis wider, die sich in der Wirt- schaft und Industrie immer mehr durchsetzt, wonach die Industrie nicht nur einen wesentli- chen Anteil am (Umwelt-)Problem hat, sondern auch ein Teil der Lösung dieses Problems sein muß. Mit dem neuen Konzept werden insbesondere der Dialog mit der Industrie verstärkt so- wie - unter bestimmten Voraussetzungen - freiwillige Vereinbarungen und andere Formen der Selbstkontrolle unterstützt werden.“ (EU-Kommission 1996: 4).

1.1 Problemstellung

Dieses Zitat aus einer Mitteilung der EU-Kommission an den Rat und das Europäische Par- lament über Umweltvereinbarungen aus dem Jahr 1996 macht deutlich, dass bereits seit ei- nem guten Jahrzehnt auch auf politischer Ebene das Bewusstsein gewachsen ist, dass die Lö- sung von Umweltproblemen nicht alleinige Aufgabe des Staates ist und – will man Erfolge erzielen – auch nicht bleiben darf. In Zeiten einer immer komplexer werdenden Welt, der Entwicklung neuer Technologien und dem ständigen Zuwachs an Erkenntnissen vor allem im Bereich des nachhaltigen Umgangs mit der Umwelt untersucht diese Arbeit eines der „neuen“ Steuerungsinstrumente im Bereich des Policymakings. So genannte Freiwillige Vereinbarun- gen (FV) haben vor allem im Bereich der Umweltpolitik schon seit längerem in den Mit- gliedsstaaten der Europäischen Union, spätestens mit der o.g. Mitteilung auch in der Europäi- schen Union, einen festen Platz. Als Lösungsansatz für schon früh diagnostizierte Steue- rungsprobleme von Staaten und suprastaatlichen Institutionen, häufig mit dem nicht genauer definierten Schlagwort „Staatsversagen“ beschrieben, hat die FV in den letzten Jahren an Po- pularität zugenommen. Mit der Motivation, weg von der sticks-and-carrot -Regulierung durch top-down -Prozesse zu kommen, hat es in der EU in den letzten Jahren eine Vielzahl verschie- denster FV gegeben, weswegen eine wirkliche „Zählung“ ist so gut wie unmöglich ist (Rott- mann 2005: 39). Die Entscheidung der EU-Kommission Anfang 2007 im Falle der CO2- Emissionen für Neuwagen von einer FV mit dem Verband Europäischer Automobilhersteller (Association de Constructeurs d’Automobiles Européens (ACEA)) hin zu einer rechtlichen Rahmensetzung (EU-Kommission 2007) zu kommen, wirft jedoch Fragen in Bezug auf Vor- und Nachteile von FV auf. Des Weiteren ist die Frage nach den Gründen für das Scheitern der FV mit ACEA zu beantworten. Vor dieser Problemstellung wird für die hier vorgelegte Arbeit folgende Fragestellung formuliert.

1.2 Fragestellung

Wie ist die FV in die aktuelle Governance-Debatte innerhalb der Politikwissenschaft einzu- ordnen und welche Chancen und Risiken entstehen durch das Steuerungsinstrument der FV? Warum wurde eine FV als Steuerungsinstrument für die CO2-Reduzierung bei Kraftfahrzeu- gen gewählt und warum scheiterte eben diese?

1.3 Vorgehensweise

Zur Beantwortung dieser Fragestellung wird im zweiten Kapitel dieser Arbeit eine kurze Er- läuterung der aktuellen Debatte um den Begriff „Governance“ sowie die Debatte um so ge- nannte Neue Modi der Steuerung bzw. neue Steuerungsinstrumente durchgeführt. Das dritte Kapitel beschäftigt sich dann detailliert mit dem Instrument der FV. Zunächst wird eine Defi- nition erarbeitet, bevor die Vor- und Nachteile von FV erläutert werden. Dies geschieht be- reits mit Blick auf die im vierten Kapitel als Fallbeispiel untersuchte ACEA-Vereinbarung. Hierfür wird in einem kurzen historischen Abriss die Entstehung und der Inhalt der ACEA- Vereinbarung dargestellt. Im zweiten Teil des vierten Kapitels werden dann die Gründe für dass Scheitern und die daraus seitens der EU-Kommission gezogenen Konsequenzen aufge- zeigt. Der dritte Teil des vierten Kapitels beschäftigt sich dann mit der Frage nach notwendi- gen Rahmenbedingen für erfolgreiche FV und stellt eine Verbindung zwischen diesen Rah- menbedingungen und dem Scheitern der ACEA-Vereinbarung auf. Das Fazit greift die Frage- stellung abschließend auf und enthält ebenfalls ein Plädoyer für das die Nutzung von FV im Bereich der europäischen Umweltpolitik.

1.4 Europäische Umweltpolitik

Das in dieser Arbeit untersuchte Fallbeispiel der CO2-Emission von Neuwagen fällt in den Bereich der EU-Umweltpolitik. Die Entwicklung von Umweltpolitik als Handlungsfeld der EU ist jedoch keine Selbstverständlichkeit und auch die rechtlichen Rahmenbedingungen ha- ben sich über einen langen Zeitraum hinweg entwickelt. Diese beiden Punkte sollen im Fol- genden kurz erläutert werden.

„Denn die EU wurde im Rahmen der römischen Verträge von 1957 als Europäische Wirt- schaftsgemeinschaft (EWG) gegründet. [...] [Es ging] den Gründungsvätern der EU also pri- mär um die wirtschaftliche Integration. Entsprechend enthielten die Vertragsgrundlagen auch keinerlei umweltpolitische Handlungskompetenzen und Zuständigkeiten für die europäische Union“ (Knill 2003: 17).

Auf der Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs in Paris im Oktober 1972 wurde dann eine Erklärung zu Umwelt- und Verbraucherschutzpolitik verabschiedet und mit der „task-force-Gruppe“, die ein Aktionsprogramm für den Umweltschutz erarbeiten sollte, war der Vorgänger der Generaldirektion (GD) Umwelt gegründet (Knill 2003: 18).

Die Motivation einer gemeinsamen europäischen Umweltpolitik basiert auf drei Säulen: der ökonomischen, der ökologischen und der sozialpolitischen Motivation. Die ökonomische Mo- tivation bestand in dem Abbau und der Vermeidung von Handelhemmnissen durch unter- schiedliche Umweltstandards, die ökologische wurde durch das Auftreten grenzüberschrei- tender Umweltverschmutzung hervorgerufen und die sozialpolitische Motivation bestand in dem Bestreben, die Lebensbedingungen aller Bürgerinnen und Bürger in der EU anzugleichen und zu verbessern (Knill 2003: 19 – 21).

In Bezug auf die rechtliche Grundlage europäischer Umweltpolitik lässt sich neben dem di- rekten Verweis auf den Umweltschutz im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemein- schaft (EGV) in Teil 1, Artikel 6 (Umweltschutz) auch mit Verweis auf Artikel 2 EVG (Auf- gaben der Gemeinschaft) und Artikel 94 EGV (Harmonisierung von Rechts- und Verwal- tungsvorschriften) sowie mit Artikel 308 EGV argumentieren (Knill 2003: 21 – 23).

„Art. 308 ermöglicht es der Gemeinschaft, in den Fällen, in denen eine Tätigkeit der EU zur Verwirklichung ihrer Ziele erforderlich scheint „geeignete Vorschriften“ zu erlassen, auch wenn der Vertrag die hierfür erforderlichen Befugnisse nicht explizit beinhaltet (Knill 2003: 23).

Mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) 1987 wurde dann eine rechtliche Gleichstel- lung der ökonomischen und ökologischen Ziele der Gemeinschaft festgelegt (Knill 2003: 24).

2.0 Governance und neue Modi der Steuerung

2.1 Definition von Governance

Governance als Begriff der Politikwissenschaft tauchte zuerst im Kontext der Internationalen Beziehungen auf. Eine allgemeine Definition von Governance gibt es nicht, jedoch hilft eine Abgrenzung zum Begriff government. Dieses meint die Regierung bzw. das Regierungssys- tem eines Staates. Governance geht über diesen Begriff hinaus und zeigt auf, dass es nicht nur um die Tätigkeit des Regierens bzw. Steuerns geht, sondern auch und vor allem um dessen Art und Weise (Rottmann 2005: 12-13; Schultze 2004: 305).

Benz (2004) nennt vier Punkte, die er als Begriffskern des Governance-Begriffs definiert. Erstens zielt Governance darauf ab, durch Steuerung und Koordinierung Inderdependenzen zwischen (meist kollektiven) Akteuren zu managen. Zweitens beruhen Steuerung und Koor- dinierung auf institutionalisierten Regelsystemen. Solche können Markt, Hierarchie, Mehr- heitsregel und Verhandlungsregel sein. Drittens sind auch Interaktionsmuster sowie Modi kollektiven Handelns Bestandteil von Governance und viertens überschreitet Governance in der Regel Organisationsgrenzen (Benz 2004: 25).

Governance im Bereich der Policyforschung definiert Mayntz als (Mayntz 2004)

„[...] das Gesamt aller nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesell- schaftlicher Sachverhalte von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure (Mayntz 2004: 66).

Mit diesen Definitionen als Grundlage soll im folgenden Abschnitt eine Definition von neuen Modi der Steuerung im europäischen Mehrebenensystem erarbeitet werden.

2.2 Neue Modi der Steuerung im europäischen Mehrebenensystem

Die EU wird vielfach als Mehrebenensystem bezeichnet. Der Begriff der Mehrebenesystems wird unterschiedlich verwendet. Es wird als „verschachtelte Tektonik von Region, National staat und supranationaler Struktur“ gesehen (Jachtenfuchs/Kohler-Koch bei Hartmann 2001: 47) oder als Fusionsthese verstanden, d.h. in der Vorstellung der Verschmelzung der europäi schen mit den nationalen Politikfunktionen und dem daraus miteinander verknüpften national- staatlichen und europäischen Interessen (Wessels bei Hartmann 2001: 48).

In eben jenem Mehrebenensystem, in dem Region, Nationalstaat und supranationale Ebene miteinander verbunden sind, ist politische Steuerung eben nicht mehr „nur“government, son- dern auch Governance. „Alte“ Formen von Governance sind vom Nationalstaat bzw. von der supranationalen Ebene ausgehende top-down- Prozesse, die klassischerweise in der Form der Regulierung mittels Gesetzen und Vorschriften auftauchen. Eben jenes Steuerungsinstrument kam ab den 1970er Jahren in Kritik, weil Mängel in der Implementation deutlich wurden. Begriffe wie „Unregierbarkeit“ und „Staatsversagen“ traten auf. In Zeiten von Deregulierung und Privatisierung wird Steuerung für den Staat auch immer komplexer, immer schwieriger. Als Lösung entwickelte sich die Kooperation mit privaten Akteuren bei der Problembewälti- gung (Rottmann 2005: 17).

Zur Charakterisierung der neuen Modi der Steuerung im europäischen Mehrebenensystem lässt sich folgende Definition von neuen Formen der Governance verwenden:

„Erstens handelt es sich um nicht-hierarchisch durchgesetzte Entscheidungen und/oder zwei- tens binden sie systematisch private Akteure bei der Politikformulierung und/oder – implementation ein (Rottmann 2005: 15).

Als neue Modi der Steuerung im europäischen Mehrebenensystem gehören z.B. die Offene Methode der Koordinierung (OMK) und Freiwillige Vereinbarungen.

Unter der OMK kann die „[...] collection of mechanisms previously developed unter the broad ’soft law’ tradition in the EU, such as collective recommondations, review and monitoring, and benchmarking, wich also bear similarities with the Organization for Economic Co-Operation and Development (O- ECD) practices“ (Borrás and Jacobsson 2004: 188)

verstanden werden.

Die Freiwilligen Vereinbarungen sollen im nächsten Kapitel genauer untersucht werden.

3.0 Freiwillige Vereinbarungen

3.1 Freiwillige Vereinbarungen als neues Steuerungsinstrument

Skjaerseth (2000) definiert Freiwillige Vereinbarungen (FV) im Umweltschutzbereich wie folgt:

„[...] commitments between authorities and target groups setting forth environmental objec- tives based on voluntary participation and abscence of sanctions“ (Skjaerseth 2000: 61).

FV sind durch zwei Faktoren gekennzeichnet. Zum einen handelt es sich hierbei um eine nicht-hierarchische Form von Governance, zum anderen findet ein Zusammenspiel staatlicher und privater Akteure statt und entsprechen damit der oben genannten Beschreibung von neu- en Modi der Steuerung (Rottmann 2005: 18).

Zur genaueren Definition von FV (voluntary agreements (VA)) als Steuerungsinstrument kann eine Einteilung in Bezug auf den Verpflichtungsgrad und den Grad der Kooperation zwischen staatlicher und privater Akteure vorgenommen werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: FV und andere Steuerungsinstrumente (Lenschow und Rottmann 2007: 2)

Die in dieser Arbeit untersuchte FV mit der ACEA fällt in die Kategorie der selbstregulierten FV (VA: self-regulation).

Die EU hat in Bezug auf FV einige Richtlinien in Bezug auf Design, Abschluss und Imple- mentation von FV formuliert: Diese lassen sich wie folgt zusammenfassen: Erstens sollen alle interessierten Akteure konsultiert werden, zweitens sollen rechtlich bindende und durchsetz- bare Vereinbarungen in vertraglicher Form festgeschrieben werden. Drittens sind messbare Vorgaben wichtig. Viertens sollen Zeitpläne und schrittweise aufgebaute Vereinbarungen geschlossen werden. Fünftens soll eine Überwachung der Ergebnisse stattfinden, sechstens muss die Öffentlichkeit in ausreichendem Maße informiert werden und Vereinbarungen so transparent wie möglich gemacht werden. Als letzte Punkte muss es siebtens eine unabhängi- ge Überprüfung der Ergebnisse geben und achtens sollen zusätzliche Garantien in Bezug auf Sanktionen bei Verstoß gegen die FV vereinbart werden. (Skjaerseth 2000: 73 – 74).

Auffällig ist, dass diese Richtlinien in vielen Punkten aus den Bereich von command-and- control-top-down- Regulation kommen. In der Realität sieht es jedoch wieder anders aus. FV erfüllen meist nicht alle Richtlinien. In Bezug auf die ACEA-Vereinbarung (diese wird im vierten Kapitel detailliert dargestellt werden) überrascht es also nicht, dass „[...] guarantees for negative sanctions in case of non-compliance is not included in the agreement. [...] Nevetheless the agreement stands up to most of the guidelines including quan- tified objectives, staged approach [...], independent varification and monitoring [...] publicly available data“ (Skjaerseth 2000: 74).

Im nächsten Abschnitt sollen Chancen und Risiken von FV erläutert werden, bevor im vierten Kapitel eine detaillierte Analyse der ACEA-Vereinbarung vorgenommen wird.

3.2 Vor- und Nachteile Freiwilliger Vereinbarungen

3.2.1 Vorteile

Die EU-Kommission nennt in ihrer Mitteilung an den Rat und Europäische Parlament über Umweltvereinbarungen (EU-Kommission 1996) drei Vorteile von FV.

„Sie [FV, S.G.)] können eine fortschrittsorientierte Haltung der Industrie fördern, sie erlauben kostenwirksame, maßgeschneiderte Lösungen und sie führen zu einer raschen Verwirklichung der Ziele“ (EU-Kommission 1996).

Auch von Seiten der Industrie werden die Vorteile von FV benannt. So heißt es in einer Er- klärung der ACEA zu ihrer FV mit der EU-Kommission über die Reduzierung der CO2- Emission von Neuwagen:

„This Commitment [gemeint ist die FV, S.G] demonstrates ACEA's support for significant re- ductions in CO2emissions [...] At the same time it aims at preserving the diversity of the product offerings of the European car manufacturers and at maintaining their competi- tiveness, as well as their financial performance and employment. [...]

[...]

• Hochschule: Universität Osnabrück (Fachbereich Sozialwissenschaften)
• Veranstaltung: Neue Modi der Steuerung im europäischen Mehrebenensystem
• Note: 1,3
• Autor: B.A. Sassan Gholiagha (Autor:in)
• Erscheinungsjahr: 2006
• Seiten: 28
• Katalognummer: V122591
• ISBN (eBook): 9783640275519
• ISBN (Buch): 9783640402434
• Sprache: Deutsch
• Schlagworte: Freiwillige, Vereinbarungen, Umweltpolitik, Beispiel, ACEA-Vereinbarung, Neue, Modi, Steuerung, Mehrebenensystem