Der öffentliche Sektor befindet sich im Wandel und muss den immer heterogeneren Umwelteinflüssen der vielfältigen Anspruchsgruppen gerecht werden. Dies gelingt nur mit leistungswilligem und -fähigem Personal sowie förderlichen Rahmenbedingungen.
Diese Arbeit untersucht den Einfluss der Verwaltungsstrukturen auf die Public Service Motivation und die Regeltreue der Beschäftigten der Kreisverwaltung Rhein-Kreis Neuss. Sie zeigt einerseits, dass die internen Regeln und Verwaltungsabläufe die Motivation stark beeinflussen, andererseits aber auch, dass sich einzelne Organisationsmitglieder nicht für den Gesamterfolg der Organisation verantwortlich fühlen und daher nur in begrenztem Umfang von den internen Regelungen abweichen, wenn diese hemmend wirken.
Außerdem hat die Arbeit zum Ergebnis, dass die Public Service Motivation im Gesamtkonstrukt der Motivationstheorien eine eher untergeordnete Rolle spielt und dass die bürokratischen Strukturen wichtige Eckpfeiler des funktionierenden Rechtsstaates sind, Regelabweichungen aber ebenfalls zum Funktionieren der Verwaltung beitragen.
Inhaltsverzeichnis
Gender-Hinweis
Abkürzungsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
Anlagenverzeichnis
1. Einleitung
1.1 Ausgangslage und Problembeschreibung
1.2 Ziel der Arbeit
1.3 Aufbau der Arbeit
2. Theoretische Grundlagen
2.1 Bürokratiemodell nach Weber vs. New Public Management
2.2 Maßnahmen der Bundesregierung zum Bürokratieabbau
2.3 Bürokratiekritik
2.4 Regelverständnis
2.4.1 Red Tape
2.4.2 Green Tape
2.5 Public Sector Motivation vs. Public Service Motivation
2.5.1 Public Sector Motivation
2.5.2 Public Service Motivation
2.6 Pro Social Rule Breaking
3. Methodik
3.1 Forschungsfragen
3.1.1 These 1
3.1.2 These 2
3.1.3 These 3
3.1.4 These 4
3.1.5 These 5
3.1.6 These 6
3.1.7 These 7
3.1.8 These 8
3.2 Durchführung der Studie und Aufbau des Fragebogens
3.2.1 Genutzte statistische Verfahren
3.2.2 Ermittlung der Public Service Motivation
3.2.3 Ergebnisse zur PSM
3.2.4 Ermittlung des wahrgenommenen Red Tapes
3.2.5 Ergebnisse zum wahrgenommenen Red Tape
3.2.6 Ermittlung der Regeltreue und des PSRB
3.2.7 Ergebnisse zur Regeltreue und zum PSRB
4. Auswertung des Fragebogens und Überprüfung der Thesen
4.1 Auswertung These 1
4.2 Auswertung These 2
4.3 Auswertung These 3
4.4 Auswertung These 4
4.5 Auswertung These 5
4.6 Auswertung These 6
4.7 Auswertung These 7
4.8 Auswertung These 8
4.9 Zwischenfazit zum empirischen Teil
4.9.1 Beantwortung Forschungsfrage 1
4.9.2 Beantwortung Forschungsfrage 2
5. Handlungsempfehlungen für Organisationen und Führungskräfte
5.1 Nutzung der PSM in der öffentlichen Verwaltung
5.2 Umgang mit Regelbrechern und Regelbrüchen
5.3 Abbau von Red Tape und Gestaltung förderlicher Regelungen
6. Fazit und Ausblick
Eidesstattliche Versicherung
Quellen- und Literaturverzeichnis
Anlagen
Abstract
Der öffentliche Sektor befindet sich im Wandel und muss den immer heterogeneren Umwelteinflüssen der vielfältigen Anspruchsgruppen gerecht werden. Dies gelingt nur mit leistungswilligem und –fähigem Personal sowie förderlichen Rahmenbedingungen.
Die vorliegende Arbeit untersucht den Einfluss der Verwaltungsstrukturen auf die Public Service Motivation und die Regeltreue der Beschäftigten der Kreisverwaltung Rhein-Kreis Neuss anhand einer quantitativen Umfrage und acht aufgestellten Thesen. Sie zeigt einerseits, dass die internen Regeln und Verwaltungsabläufe die Motivation stark beeinflussen, andererseits aber auch, dass sich einzelne Organisationsmitglieder nicht für den Gesamterfolg der Organisation verantwortlich fühlen und daher nur in begrenztem Umfang von den internen Regelungen abweichen, wenn diese hemmend wirken.
Außerdem hat die Arbeit zum Ergebnis, dass die Public Service Motivation im Gesamtkonstrukt der Motivationstheorien eine eher untergeordnete Rolle spielt und dass die bürokratischen Strukturen wichtige Eckpfeiler des funktionierenden Rechtsstaates sind, Regelabweichungen aber ebenfalls zum Funktionieren der Verwaltung beitragen.
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The public sector is changing and has to cope with the increasingly heterogeneous environmental influences of the diverse stakeholder groups. This can only be achieved with motivated and capable staff and conducive framework conditions.
The present work examines the influence of the administrative structures on the public service motivation and the compliance of the employees of the district administration Rhein-Kreis Neuss on the basis of a quantitative survey and eight theses. On the one hand, it shows that the internal rules and administrative processes have a strong influence on motivation, on the other hand that individual members of the organization do not feel responsible for the overall success of the organization and therefore only deviate from the internal regulations to a limited extent if they have an obstructive influence.
In addition, this thesis shows that public service motivation plays a rather subordinate role in the overall construct of motivational theories and that bureaucratic structures are important cornerstones of the functioning constitutional state, but rule deviations also contribute to the functioning of the administration.
Gender-Hinweis
Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird bei Personenbezeichnungen und personenbezogenen Hauptwörtern in dieser Arbeit die männliche Form verwendet. Entsprechende Begriffe gelten im Sinne der Gleichbehandlung grundsätzlich für alle Geschlechter. Die verkürzte Sprachform hat nur redaktionelle Gründe und beinhaltet keine Wertung.
Abkürzungsverzeichnis
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: PSM als Fuzzy Set
Abbildung 2: Interpretation des Cronbach-Alphas
Abbildung 3: Interpretation des statistischen Zusammenhangs
Abbildung 4: Gründe für die Berufswahl
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Darstellung der veränderten Anforderungen an die öff. Verwaltung
Tabelle 2: Allgemeine Ergebnisse zur PSM
Tabelle 3: Korrelation der PSM-Dimensionen nach Spearman
Tabelle 4: PSM und soziodemographische Faktoren
Tabelle 5: Ausprägung der PSM nach Abteilung
Tabelle 6: Ergebnisse zur Ausprägung des Red Tapes
Tabelle 7: Ausprägungen Regeltreue und PSRB
Tabelle 8: Zusammenhang PSM und Regeltreue
Tabelle 9: Zusammenhang PSM und PSRB
Tabelle 10: Zusammenhang PSM und Bürgerkontakt
Tabelle 11: Ergebnisse Zusammenhang PSM - Red Tape
Anlagenverzeichnis
Anlage 1 Ausprägung des wahrgenommenen Red Tapes sowie der Regeltreue und PSRB nach Abteilung
Anlage 2 Fragebogen
1. Einleitung
„Ich hätte gern den Passierschein A38!“
Der Passierschein A38 ermöglichte es den beiden Galliern Asterix und Obelix ins römische Reich zu kommen. Der Passierschein konnte, wie im Film beschrieben, aber nur im "Haus, das Verrückte macht" beantragt werden. Dies sei nur eine "verwaltungstechnische Formalität".
Die Szene aus der Comic-Verfilmung dürfte auch heute noch vielen ein Begriff sein, führt sie doch die bürokratischen Wirren und Zuständigkeitsfragen im alten Rom ad absurdum. Passend zum Thema der Arbeit endet sie darin, dass selbst die Bediensteten aufgrund der diffusen Dienstwege den Überblick verlieren und verrückt werden.
Im Rahmen dieser Thesis soll konkret ermittelt werden, wie die Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung selbst die vorhandenen Verwaltungsstrukturen wahrnehmen, welchen Einfluss sowohl fördernde als auch hemmende Verwaltungsstrukturen und Kontrollmechanismen auf die Arbeitsmotivation der Beschäftigten im öffentlichen Dienst haben und zu welchen Handlungen sich die Beschäftigten durch die wahrgenommenen Strukturen veranlasst fühlen.
Im Fokus der Betrachtung liegt hierbei die Public Service Motivation als besondere Form der Arbeitsmotivation. Die Ermittlung des Einflusses der Verwaltungsstrukturen und Richtlinien auf die Public Service Motivation erfolgt anhand einer empirischen Untersuchung, die auf einer quantitativen Befragung der Beschäftigten in der Kommunalverwaltung des Rhein-Kreises Neuss basiert. Speziell soll untersucht werden, inwieweit hemmende Verwaltungsstrukturen die Motivation und Regeltreue der Mitarbeitenden beeinflussen.
Im Anfangsteil der Arbeit wird zunächst die Problemstellung spezifiziert, bevor die für die weitere Betrachtung notwendigen theoretischen Grundlagen erläutert werden. Anschließend werden die Arbeitsthesen formuliert und die Gründe für die jeweilige Annahme dargelegt, ehe es zum empirischen und praktischen Teil der Arbeit übergeht.
Dort werden ebenfalls zuerst die strukturellen Grundlagen geschaffen, indem das Ziel der Studie und der Aufbau des Fragebogens erläutert werden. Danach erfolgen die konkrete Auswertung der Umfrageergebnisse und die Überprüfung der aufgestellten Thesen. Aus den gewonnenen Erkenntnissen sollen in Anlehnung an das Ziel dieses Studiengangs auch Handlungsempfehlungen für die Management- und Führungsebene abgeleitet werden, bspw. wie Führungskräfte mit Regelbrüchen umgehen oder hemmende Verwaltungsstrukturen positiv beeinflussen können.
Die Arbeit schließt mit der Zusammenfassung der Ergebnisse und einem Ausblick.
1.1 Ausgangslage und Problembeschreibung
Der öffentliche Dienst steht in den kommenden Jahren vor großen Herausforderungen. Gemäß einem Bericht von PWC aus dem Jahr 2018 wird der Fachkräftemangel im Öffentlichen Dienst im Jahr 2030 mit über 800.000 fehlenden Fachkräften im Vergleich zu anderen Sektoren am deutlichsten ausfallen.1 Um dieses zu erwartende Delta adäquat kompensieren zu können und um weiterhin leistungsfähig zu bleiben, muss der öffentliche Sektor seine Attraktivität als Arbeitgeber auf potentielle Bewerber erhöhen und gleichzeitig jetzt schon Optimierungen vornehmen, um die Arbeitsmotivation des Bestandspersonals voll ausschöpfen zu können.
Behörden und Verwaltungen unterliegen in der öffentlichen Wahrnehmung häufig dem Verdacht, weniger effizient und stärker bürokratisch strukturiert zu sein. Insbesondere im deutschsprachigen Raum sind Verwaltungen traditionell nach den Grundsätzen der rationalen Bürokratie ausgestaltet.2 Klare hierarchische Über- und Unterordnung, eindeutige Kompetenzregelungen und Spezialisierung, starre Regelgebundenheit und das daraus folgende Dienstwegprinzip haben sich als Organisationsmerkmale herausgebildet.3 Da sich Motivatoren und Berufsvorstellungen über Generationen verändert haben, wirkt dieses Bild heute auf Nachwuchskräfte und potentielle Bewerber unattraktiv. Darüber hinaus wirkt es sich teilweise demotivierend auf die bereits in der öffentlichen Verwaltung tätigen Personen aus.
Speziell vor dem Hintergrund staatlicher Herausforderungen in einem dynamischen Kontext mit neuartigen, veränderlichen und komplexen Problemstellungen, wie z. B. der Corona-Pandemie, der voranschreitenden Digitalisierung oder Klimaveränderungen mit örtlichen Katastrophen, wird der Ruf nach flexibleren Organisationseinheiten immer größer. Heutzutage hat die Dynamik und Komplexität von Organisationsumwelten einen starken Struktureinfluss, weil nicht mehr von stabilen und vorhersagbaren Umweltentwicklungen ausgegangen werden kann.4 Gesellschaftliche Veränderungen wie starke Alterung, Diversität, digitale Kommunikationsformen und –technologien, aber auch Marktturbulenzen und politische Umbrüche kennzeichnen die globalisierte Welt.5
Je höher die Dynamik und Komplexität, desto flexibler müssen Regeln gehandhabt werden können, um zeitnah auf Veränderungen reagieren zu können.6 Davon sind auch öffentliche Verwaltungen in besonderem Maße betroffen.
Die heutigen Anspruchsgruppen erwarten Anpassungen in der Kommunikation und im Technologieeinsatz des Verwaltungshandelns, was dementsprechend strukturelle Auswirkungen, wie bspw. eine Verflachung von Hierarchien oder den Wegfall von Stellen, mit sich bringt.7 Speziell in den Bereichen Digitalisierung und Erbringung öffentlicher Dienstleistungen in einem zielgruppenorientierten digitalen Format scheint die öffentliche Verwaltung deutlich hinter privaten Unternehmen anzustehen.
Gemäß „Ashby´s Law“ können Organisationen das Risiko von mangelnder Anpassung an die sich verändernde Umwelt respektive eines Systemzusammenbruchs minimieren, indem sie sich die Möglichkeiten offen halten, Strukturen und Strategien flexibel anzupassen.8 Gerade angesichts von Systemversagen im öffentlichen Raum ist der Erhalt organisatorischer Flexibilität in gewissen Aufgabenbereichen zentral. Nichtsdestotrotz ist speziell in öffentlichen Organisationen, deren Aufgabe es mitunter ist, Systemversagen zu verhindern, nicht immer organisatorische Flexibilität, sondern ebenso oft Formalisierung und Hierarchisierung verbreitet.9 Die bürokratischen Strukturen dienen häufig nicht als tragende Säulen der Verwaltung, sondern als Mauern, die notwendigen Wandel aufhalten.
Speziell im Rahmen der Corona-Pandemie, in welcher die Verwaltungen zu flexiblem und spontanem Handeln gezwungen werden, kann beobachtet werden, dass viele Verwaltungen weit vom Organisationsoptimum entfernt sind und sich die selbst geschaffenen bürokratischen Strukturen hinderlich auswirken.
Um die dort niedergeschlagene Formalisierung und Hierarchisierung ändern zu können, sind die jeweiligen Organisationskulturen zu hinterfragen.10
Bei der Frage, wie die öffentliche Verwaltung in Anbetracht des bevorstehenden personellen „Aderlasses“ bei gleichzeitig komplexer werdenden Aufgaben leistungsfähig bleiben kann, sind auch die derzeit bereits in der öffentlichen Verwaltung tätigen Beschäftigten in die Betrachtung einzubeziehen. Damit der Staat leistungsfähig bleiben kann, müssen auch die Beschäftigten leistungsfähig und leistungswillig bleiben. Dies erfordert die Schaffung entsprechender Rahmenbedingungen und insbesondere den Abbau hinderlicher, nicht notwendiger Regelungen und Prozesse.
1.2 Ziel der Arbeit
Ziel der Arbeit ist es neben der Beantwortung der Forschungsfragen auch einen Überblick darüber zu erlangen, wie die Bediensteten der Kreisverwaltung des Rhein-Kreises Neuss die derzeit vorhandenen Strukturen wahrnehmen und welche Auswirkungen diese auf ihr Arbeitsverhalten haben. Zur Erreichung dieses Ziels sollen daher drei in der Fachliteratur einschlägige Konzepte miteinander in Verbindung gebracht und auf die Kreisverwaltung übertragen werden. Hierbei handelt es sich um das Konzept der Public Service Motivation, des Pro Social Rule Breakings und des sog. Red Tapes.
Auf Grundlage dieser Konzepte sollen möglichst Problemstellen und Verbesserungspotentiale identifiziert werden können. Die Ergebnisse können dazu beitragen, die Leistungserbringung in der Kreisverwaltung zu optimieren und Arbeitsbedingungen zu schaffen, die sich positiv auf die Mitarbeitermotivation und damit auf die Mitarbeiterleistung auswirken. Aus Sicht des Rhein-Kreises Neuss als Arbeitgeber / Dienstherr sind solche Erkenntnisse von besonderer Bedeutung, die einen Rückschluss darauf zulassen, inwieweit sich Mitarbeitende in den vorhandenen Strukturen wohlfühlen. Insbesondere gilt es festzustellen, ob Regelungen und Verfahrensanweisungen so gestaltet sind, dass sie den Mitarbeitenden als Orientierungshilfen dienen, aber nicht als hemmend, kontrollierend oder einschränkend wahrgenommen werden, sondern bereits ein selbstständiges Arbeiten ermöglichen.
1.3 Aufbau der Arbeit
In diesem ersten Kapitel wurde eine kurze Einführung in das Thema der Arbeit gegeben sowie die Relevanz für die Praxis dargestellt. Weiterhin wurde die Problemstellung konkretisiert und das Forschungsfeld im Rahmen der Zielsetzung auf die Kreisverwaltung des Rhein-Kreises Neuss eingegrenzt.
Die konzeptionellen Grundlagen werden in Kapitel 2 aufgezeigt, indem die relevanten Begriffe definiert und die jeweiligen Konzepte vorgestellt werden.
In Kapitel 3 wird die Methodik der empirischen Untersuchung beschrieben. Dabei werden zunächst die Forschungsfragen benannt und die Hypothesen auf Basis dieser Fragestellungen formuliert. Im Anschluss erfolgt die Beschreibung der Vorgehensweise in dieser Studie und des für die Datenerhebung angewandten Verfahrens mit einer Erläuterung zur Zusammenstellung des Fragebogens und einer Überprüfung der Gütekriterien.
Die Ergebnisse der Untersuchung werden in Kapitel 4 vorgestellt und diskutiert. Dort werden auch Limitationen der Untersuchung aufgezeigt. Außerdem werden in Kapitel 5 aus den Feststellungen Handlungsempfehlungen für die Praxis abgeleitet.
Die vorliegende Arbeit schließt mit Kapitel 6, in dem ein Fazit zu den gewonnenen Erkenntnissen gezogen und ein Ausblick für die Zukunft gegeben wird.
2. Theoretische Grundlagen
In der Folge sollen die theoretischen Grundlagen für die weitere Arbeit gelegt und die für die Arbeit maßgeblichen Definitionen festgehalten werden. Außerdem soll die Problemstellung detaillierter betrachtet werden, indem ein umfangreicherer Blick auf die Entwicklung der öffentlichen Verwaltung von Beginn des 20. Jahrhunderts bis in die heutige Zeit geworfen wird.
2.1 Bürokratiemodell nach Weber vs. New Public Management
Die „Beamtenmentalität“ in öffentlichen Verwaltungen wird oft heftig kritisiert. Stattdessen wird privatwirtschaftliches Denken gefordert. Doch dem Versuch, dies während der vergangenen Reformjahrzehnte zu realisieren, ist vielerorts Ernüchterung und Demotivation gewichen.11 Ein Ziel des New Public Managements war bspw. der Abbau von Überregulierung oder Bürokratie sowie die Übertragung erfolgreicher Managementkonzepte aus der Privatwirtschaft, um die öffentliche Verwaltung effizienter und effektiver zu gestalten. Dieser Ansatz hat sich allerdings bisher nicht durchsetzen können, weil die Verwaltungsreform entweder von der dominanten Kultur öffentlicher Verwaltungen „verschluckt“ wurde oder zu neuer Bürokratie geführt hat. Legalistische Bürokratisierungserscheinungen wurden somit durch managerialistische Bürokratisierung abgelöst oder sogar noch verstärkt.12
Ob und inwieweit sich öffentliche Verwaltungen und private Unternehmen unterscheiden, ist in der Fachwelt umstritten. Einer, der die Unterscheidung zwischen staatlicher Verwaltung und privatem Betrieb bereits am Anfang des 20. Jahrhunderts als „irrige Vorstellung“ bezeichnete, war Max Weber.13 Weber gab mit seinem Idealtypus der bürokratischen Verwaltung eine Antwort auf die Gesellschaftssituation jener Zeit, die durch einen wachsenden Verwaltungsapparat gekennzeichnet war. Seine Leitidee zur Entwicklung des Bürokratiemodells war der damals den praktischen Lebensalltag stark prägende Rationalismus.14 Weber entwickelte drei Idealtypen der Herrschaft mit unterschiedlicher Legitimationslage und Rationalität. Der dritte Idealtyp der Herrschaft war laut Weber die legale Herrschaft, die auf gesatztem, formalem Recht fußte und ihre Legitimität durch ihre rationale Ordnung erhielt.15 Kennzeichnend für diesen Herrschaftstyp waren die Sachlichkeit, Unpersönlichkeit und Berechenbarkeit. Als reinste Form der legalen Herrschaft sah Max Weber die Bürokratie an. Die bürokratische Verwaltung wird somit nach rational gesatztem Recht und rational erdachten Reglementierungen bestimmt.16
Die Eigenheiten dieses Bürokratiemodells sind bis heute in den meisten öffentlichen Verwaltungen und Betrieben, vor allem im Rechtsstaat des deutschsprachigen Europas, zu beobachten. Besonders große Gebilde neigen zu bürokratischen Strukturen und Abläufen, da vielerorts kaum andere Organisationsprinzipien bekannt und bewährt sind, die eine vergleichbare Planung, Umsetzung und Kontrolle der Aufgabenerfüllung gewährleisten.17
Webers Bürokratiemodell versuchte, die zu jener Zeit beobachtbaren gesellschaftlichen Zustände in der Arbeitswelt weiterzuentwickeln und zu optimieren. Weber wollte mit seinem Idealtypus der Bürokratie keine Handlungsempfehlungen an die Verwaltungspraktiker geben. Sein Ansatz diente vielmehr dem Versuch, große Institutionen in der Verwaltung effizienter zu steuern.
Die Folgen waren Organisationskonzepte mit starker Ordnungsmäßigkeit, Rechtmäßigkeit und Kontrollierbarkeit, welche bis heute im öffentlichen Sektor existieren und besonders die staatlichen Verwaltungen prägen.
Webers Überlegungen orientierten sich am gesellschaftspolitischen Hintergrund Ende des 19. Jahrhunderts. Auch heute ist eine Reflexion der gewachsenen Verwaltungssysteme mit Blick auf die gesellschaftlichen Veränderungen vorzunehmen, da sich die neuen Anforderungen an die öffentliche Verwaltung mit den Strukturen aus Webers Modell nicht mehr adäquat erfüllen lassen. Die folgende Tabelle fasst die veränderten Anforderungen, die heute im Vergleich zu früher an die Verwaltung gestellt werden, zusammen.18
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Tabelle 1: Darstellung der veränderten Anforderungen an die öff. Verwaltung [19]
Diese Tendenzen zu vermehrter Pluralisierung, Individualisierung, Mobilität und Flexibilität beeinflussen sowohl die Mitarbeitenden als auch die Leistungsempfänger des öffentlichen Sektors. Die neuen Werte stoßen zunehmend auf erstarrte Verwaltungsstrukturen und -kulturen. Diese Bürokratiekritik richtet sich auf die entstandenen Pathologien vor dem Hintergrund des idealtypischen Ausgangsmodells von Weber.20 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass eine bürokratische Organisation unter bestimmten konstanten Bedingungen (z. B. konstante Umwelt) eine effiziente Aufgabenerfüllung gewährleistet, aber den Wandel einer Institution behindert.
Anders als Weber kommen bspw. Ritz et al. zu dem Ergebnis, dass es durchaus Unterschiede zwischen öffentlichen Verwaltungen und privatwirtschaftlichen Unternehmen gibt, die sich auch elementar auf den notwendigen Wandel auswirken. Aufgrund des fehlenden Marktes bzw. Wettbewerbs in der öffentlichen Verwaltung haben sich z. B. finanzielle Anreizsysteme für die öffentlich Bediensteten nur als bedingt erfolgreich herausgestellt.21 Wesentlich ist zudem der besondere institutionelle Rahmen, in welchem öffentlich Angestellte arbeiten. Verfassungsmäßigkeit und Legalitätsprinzip geben dem Verwaltungshandeln Normen vor, die für das erfolgreiche Funktionieren gesellschaftlicher Systeme entscheidend sind. Das Erfolgskriterium der ökonomischen Performance einer öffentlichen Organisation wird somit entscheidend ergänzt bzw. überlagert durch jenes der rechtlichen und öffentlichen Legitimation.22 In öffentlichen Organisationen spielen des Weiteren Interessenverbände, die öffentliche Meinung und politische Akteure eine nicht zu unterschätzende Rolle. Die jeweilige Logik der Sektoren prägt ebenfalls das Entstehen und die Formulierung wichtiger strategischer Entscheidungen.23
Darüber hinaus ist im öffentlichen Sektor oft schwer zu definieren und zu messen, was Leistung bedeutet. Oft stehen nicht monetäre Messgrößen, wie z. B. Umsatz oder Gewinn, sondern vielfältige, manchmal gar widersprüchliche Werte und Ziele hierbei im Vordergrund (z. B. Sicherheit versus Transparenz, Effizienz versus Demokratie).24
Ein weiterer Grund, weshalb die Management-Reformen in der öffentlichen Verwaltung nicht eins zu eins umgesetzt werden können, liegt in der Verwaltungsführung begründet. Speziell in Kommunalverwaltungen stehen Politikerinnen und Politiker, meist ohne Managementerfahrung, an der Spitze. In einem demokratischen Mehrparteiensystem dominiert deshalb der kurzfristige Minimalkonsens und nicht die langfristige Vision oder Strategie. Dies beeinflusst Zielsetzungsverfahren von Beginn an und auf allen Ebenen der Organisation.25
Die Verwaltung ist eine äußerst personalintensive und dienstleistungsorientierte Organisation. Ihre Leistung und erfolgreiche Aufgabenerfüllung sind daher stark von der Motivation des Personals abhängig. Motivations- und Leistungspotenziale öffentlicher Angestellter sind deshalb eine entscheidende Grundlage bei der Konzipierung strategischer HRM-Ansätze im öffentlichen Sektor und daraus abgeleiteter Maßnahmen.26
Da sich das reine Überstülpen privatwirtschaftlicher Managementkonzepte auf die öffentliche Verwaltung in den vergangenen Jahren nicht bewährt hat und sich in dieser Form wohl auch in Zukunft nicht bewähren wird, erscheint es gemäß Ritz et al. sinnvoller, an ganzheitlichen Verbesserungen und Problemlösungen zu arbeiten, welche die institutionellen Rahmenbedingungen berücksichtigen, die die Besonderheiten und Beeinflussungsmöglichkeiten der Mitarbeitermotivation ausmachen.27 Dies ist insbesondere relevant, wenn Entscheidungen für oder gegen bestimmte HRM-Maßnahmen in öffentlichen Organisationen getroffen werden sollen.28
2.2 Maßnahmen der Bundesregierung zum Bürokratieabbau
Sowohl durch bürokratischen Aufwand als auch durch demotiviertes Personal entstehen der deutschen Wirtschaft jährliche Kosten in Milliardenhöhe. Zwar schützt Bürokratie einerseits vor staatlicher Willkür, eine übermäßige Ausprägung belastet hingegen die Bürgerinnen und Bürger, die Wirtschaft und oft die öffentliche Verwaltung selbst und kostet Zeit und Geld. Um das notwendige Maß bürokratischer Belastung bestimmen zu können und den Abbau übermäßiger Bürokratie sinnvoll und nachvollziehbar zu gestalten, ist es wichtig, die Ursachen und die Verteilung der Belastung zu kennen. Daher hat die Bundesregierung mit Hilfe von Bürokratiekostenmessungen und Lebenslagenbefragungen bestehende Regelungen analysiert und aus den Ergebnissen Vorschläge zur Reduktion von Bürokratiebelastung entwickelt.29
Das umfassendste Maß für Bürokratie und Grundlage der Messungen ist der Erfüllungsaufwand. Dieser beinhaltet den Zeitaufwand und die Kosten, die den Bürgerinnen und Bürgern, der Wirtschaft und der Verwaltung durch die Befolgung einer gesetzlichen Vorgabe entstehen.30 Der Erfüllungsaufwand wird zudem in laufenden und einmaligen Aufwand aufgeteilt. Der laufende Aufwand belief sich allein für die öffentliche Verwaltung des Bundes im Jahr 2020 auf 1,289 Milliarden Euro.31 Hinzu kam ein einmaliger Erfüllungsaufwand in Höhe von 2,89 Milliarden Euro.32
Gleichzeitig entstehen den Unternehmen in Deutschland durch demotiviertes Personal ebenfalls hohe finanzielle Verluste. Gemäß dem Gallup Engagement Index von 2018 entstehen den Unternehmen jährliche Verluste von etwa 100 Milliarden Euro durch unmotivierte Mitarbeitende.33 Da rund 11% der Erwerbstätigen in Deutschland im Staatsdienst stehen34 und davon 3,8 Millionen in den Kernverwaltungen des Bundes, Landes und der Kommunen arbeiten35, ist davon auszugehen, dass auch den staatlichen Einrichtungen erhebliche finanzielle Schäden durch unmotiviertes Personal entstehen. Zwar haben viele Dinge Einfluss auf die Leistungsbereitschaft der Mitarbeitenden, hierzu gehören aber auch die entsprechenden Rahmenbedingungen, um die Arbeitsleistung optimal erbringen zu können. Übermäßige und unnötig erscheinende Bürokratie gehören zu den hemmenden Faktoren.36
Die Bundesregierung hat die Problematik übermäßiger Bürokratie seit Längerem erkannt. Paradoxerweise waren zum Abbau unnötiger Bürokratie erst einmal neue Gesetze erforderlich, die sog. Bürokratieentlastungs- bzw. Bürokratieabbaugesetze.
Im Bericht der Bundesregierung zum Stand des Bürokratieabbaus und zur Fortentwicklung auf dem Gebiet der besseren Rechtsetzung für das Jahr 2020 wurde mitgeteilt, dass die Bundeskanzlerin sowie die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder am 2. Dezember 2020 erstmals ein gemeinsames Programm für eine leistungsstarke, bürger- und unternehmensfreundliche Verwaltung beschlossen haben. Dieses Programm hat das Ziel, die Wirksamkeit und Zukunftsorientierung des Rechts zu steigern, damit Verwaltungen vor Ort als gute Partner mit Bürgerinnen und Bürgern sowie der Wirtschaft zusammenarbeiten können. „Mit diesem Programm sollen rechtliche Hindernisse für flexibles, bürgerorientiertes Handeln der Verwaltung aus dem Weg geräumt werden.“37
Ein weiteres Gesetz, das sowohl für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes als auch für die allgemeine Bevölkerung positive Auswirkungen haben wird, ist das sog. Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen (Onlinezugangsgesetz – OZG). Dieses Gesetz verpflichtet Bund, Länder und Kommunen, ihre Verwaltungsleistungen über Verwaltungsportale bis Ende 2022 auch digital anzubieten.38 Ziel ist es, Verwaltungsprozesse zu straffen und zu optimieren sowie medienbruchfreie Serviceleistungen für alle Bürger und Unternehmen zu schaffen. Gleichzeitig soll die Zusammenarbeit aller staatlichen Ebenen verbessert werden. Durch die Umstellung auf digitale Formate können auch verwaltungs- und organisationsinterne Schnittstellenprobleme offengelegt und behoben werden.
2.3 Bürokratiekritik
Klagen über bürokratische Hemmnisse und Kritik an staatlicher Bürokratie gehören seit vielen Jahren zum Gesellschaftsleben. Daher hat sich der Begriff des „Bureaucrat Bashing“ mittlerweile international etabliert.39 Außerdem werden regelmäßig Initiativen zum Bürokratieabbau und Deregulierung gestartet. Fraglich ist hierbei, inwieweit diese Kritik gerechtfertigt ist.
Ein Problem besteht unter anderem darin, Erfolg und Misserfolg staatlichen Handelns zu definieren, da dieser immer je nach Standpunkt des Betrachters und der individuellen Problemlage variiert.40 Außerdem befinden sich Verwaltungen meist in einer passiven und reaktiven Position, da sich gesellschaftliche oder politische Entwicklungen selten vorhersehen lassen und sowohl die Gesetzgebungsinstitutionen als auch die öffentlichen Verwaltungen als Umsetzungsorgane erst dann tätig werden können, wenn sich gewisse Problemstellungen, die nicht vorhersehbar waren, reguliert werden müssen. Diese Trends verschlafen oder nicht rechtzeitig erkannt zu haben, wird den staatlichen Institutionen dann gerne, aber oft unberechtigterweise vorgeworfen. Kernkriterium der Leistungserbringung sollte hierbei immer das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die staatlichen Institutionen sein. Die Herausforderung für Verwaltungen besteht darin, dass sie trotz sich wandelnder Kontexte handlungs- und leistungsfähig sind und gleichzeitig den demokratischen Werten verpflichtet bleiben.41
Ein weiteres Problem besteht darin, dass die gefühlte Bürokratieüberlastung meist nicht mit objektiven Daten belegt werden kann. Diese sprechen sogar eher dafür, dass die Zufriedenheit von deutschen Unternehmen und Bürgerinnen und Bürgern mit der Leistungserbringung der öffentlichen Verwaltungen in den vergangenen Jahren gestiegen ist. Seit 2015 lässt die Bundesregierung die Zufriedenheit ermitteln. Auf einer Skala von „sehr unzufrieden“ (–2) bis „sehr zufrieden“ (+2) liegt der durchschnittliche Wert bei 1,2.42
Trotz der Umsetzungsproblematiken neuer Konzepte, wie bspw. des NSM, kann eine Verbesserung der Kunden- und Serviceorientierung öffentlicher Verwaltungen festgestellt werden.
Bogumil et al. stellen daher infrage, inwieweit die Bürgerinnen und Bürger tatsächlich unter der deutschen Bürokratie leiden, da durchschnittlich lediglich 2-3 Behördenkontakte pro Jahr zustande kommen und die Kritik der Bürgerinnen und Bürger an der Verwaltung teilweise indifferent und widersprüchlich ist.43
Obwohl die Zufriedenheit mit den öffentlichen Verwaltungen höher ist als gedacht, nimmt die Kritik an ihnen nicht ab. Daher ist ein differenzierterer Blick notwendig. Es lassen sich mindestens vier Dimensionen von Bürokratiekritik unterscheiden:
- Die Aufgabenebene (Umfang der vom Staat bzw. von der Verwaltung wahrgenommenen Aufgaben)
- Die Regulierungsebene (Anzahl und Dichte der Regulierungen bzw. der darin festgelegten materiellen Standards, Qualität der Regulierungen)
- Die Organisationsebene (Anzahl staatlicher Behörden, horizontale und vertikale Koordination, Merkmale der Ablauforganisation und des Personals etc.)
- Die politische Ebene (Verselbstständigung der Bürokratie, politische Steuerung der Verwaltung etc.)44
Im Rahmen dieser Arbeit soll der Fokus auf der Regulierungsebene, insbesondere der internen Regelungen und Verwaltungsstrukturen liegen. Es geht um übertriebene Ausprägungen von Formalisierung und Hierarchisierung und deren Auswirkungen auf die Motivation und Handlungen der Mitarbeitenden. In diesem Zuge ist auch die Organisationsebene zu berücksichtigen, da hierüber die Ablauforganisation und die hierarchische Koordination gesteuert werden.
Interessanterweise besteht in den Verwaltungswissenschaften Einigkeit darüber, dass bürokratische Organisationen unverzichtbar sind.45 Mittlerweile mehren sich auch Stimmen bzgl. einer Renaissance der Bürokratie, da bürokratisch strukturierte Organisationen wichtige Werte, Prinzipien und Vorstellungen, z. B. in Bezug auf Gleichbehandlung, Fairness und Verantwortlichkeit fördern und stärken. Dieser Trend wird auch als Neo-Weberianismus bezeichnet, der die altbewährten Werte aus Webers Bürokratiemodell mit neuen Werten verknüpft. Als zentrale weberianische Merkmale werden genannt:
- Bewahrung von Staat als zentralem Akteur gesellschaftsorientierter Problemlösung, Souveränität, Legitimation und Gemeinwohlorientierung
- Bewahrung von Gleichheit vor dem Gesetz, Schutz vor willkürlichen und unvorhersehbaren Handlungen staatlicher Stellen, umfangreiche staatliche Rechenschaftspflicht
- Bewahrung des öffentlichen Dienstes mit eigenem Status, eigener Kultur und eigenen Beschäftigungsbedingungen
- Bewahrung der zentralen Bedeutung des öffentlichen Rechts46
Hinzu kommen folgende ergänzende Merkmale, die „neo“ sein sollen:
- Stärkung externer Orientierung an Kunden und Klienten
- Kombination repräsentativer Prozesse mit direkter Bürgerbeteiligung
- Stärkung der ex-ante Leistungssteuerung gegenüber prozeduraler ex-post Kontrolle
- Stärkung der Professionalisierung als Manager
- Stärkung von Effektivität, Nutzenmaximierung und Effizienz47
In letzter Konsequenz stellt auch dieser Ansatz den öffentlichen Dienst vor weitere Herausforderungen, da Bewährtes um neue Ansätze ergänzt wird und letztlich das Leistungsspektrum und die Erwartungshaltung ausgeweitet werden. Es kommen neue Handlungsmaßstäbe hinzu, ohne dass bisher geltende im Gegenzug entfallen.
2.4 Regelverständnis
Nachdem ein Überblick über das Für und Wider von bürokratischen Strukturen in den öffentlichen Verwaltungen gegeben wurde, soll nun das Regelverständnis im Rahmen dieser Arbeit definiert werden.
Eine allgemein anerkannte Definition von Regeln hat sich bisher weder in einer einzelnen Wissenschaftsdisziplin noch disziplinübergreifend durchsetzen können.48 Im Rahmen dieser Arbeit soll in Anlehnung an Burr/ Frohwein unter einer Regel „eine sanktionierbare, für eine Mehrzahl von Entscheidungs- und Handlungsfällen in einer gegebenen Situation formulierte Handlungsanweisung“ verstanden werden.49
Zunächst ist zu erwähnen, dass Regeln eine Reihe positiver Auswirkungen aufweisen und den jeweiligen Organisationsstrukturen einen Rahmen bieten, der es ihnen ermöglicht, sich in Richtung des genannten Erfolgskriteriums entwickeln zu können.50 Regeln können zivilisierend und koordinierend wirken, reduzieren Unsicherheiten und können effizienzsteigernd sein.51 Außerdem schaffen sie Orientierung und helfen, die richtigen Prioritäten zu setzen. Gibt es allerdings zu viele Regelungen, die den Handlungsspielraum einschränken und durch Standardisierung langfristig die Anpassungsfähigkeit verhindern, entfalten diese Regelungen negative Auswirkungen.52 Daher gilt es für die öffentlichen Verwaltungen diesbezüglich immer wieder die richtige Balance zu finden.53
In der Fachwelt ist der Begriff „Red Tape“ mittlerweile den meisten Menschen bekannt. Dieser Begriff ist negativ konnotiert, da er sich auf Regeln bezieht, die Prozesse komplizierter machen. In den letzten Jahren wurde unter anderem durch die wissenschaftlichen Arbeiten von Leisha DeHart-Davis, Professorin für öffentliche Verwaltung und Regierung an der UNC School of Government, auch der Begriff „Green Tape“ mehr und mehr geprägt.
In der Folge sollen beide Begriffe vorgestellt und ihr jeweiliger Bezug zur Arbeit herausgestellt werden.
2.4.1 Red Tape
Das Konzept von Red Tape (zu Deutsch: Amtsschimmel) bezeichnet ein Übermaß an Bürokratie, das von Bozeman definiert wird als „rules, regulations, and procedures that remain in force and entail a compliance burden, but do not advance the legitimate purposes the rules were intended to serve.“54
Red Tape kann daher als Zusammenfassung von ineffektiven Abläufen und Regelungen verstanden werden, an die sich Mitarbeitende des öffentlichen Sektors halten müssen und die von ihnen als belastend angesehen werden, weil sie den inhaltlichen Aspekt der Arbeit nicht vorantreiben. Allerdings gehören nicht alle formalen Regelungen zu Red Tape, sondern nur diejenigen, die die Mitarbeiter davon abhalten, ihre Ziele zu erreichen.
Im deutschsprachigen Raum ist zudem noch zwischen Formalisierung und Red Tape zu unterscheiden. Zwar wird auch Formalisierung häufig negativ interpretiert, ist aber eher neutral zu verstehen, während Red Tape die negativen Auswirkungen davon, also Formalismus und Bürokratisierung kennzeichnet.55 Beide Begriffe stehen vielfach in Zusammenhang, sind jedoch als verschiedenartig zu betrachten. So muss Formalisierung nicht kausal mit Red Tape verknüpft sein.56 Hoch formalisierte Organisationen können bspw. sehr effizient und unbürokratisch funktionieren und ebenso können Organisationen mit tiefem Formalisierungsgrad ein hohes Maß an Bürokratismus aufweisen. Formalisierung hat weitaus mehr Auswirkungen als nur reiner Formalismus. Die negativen Auswirkungen von Red Tape sind nicht primär von der Anzahl oder vom Umfang der Regeln abhängig, sondern vielmehr von den zeitlichen, finanziellen und personellen Ressourcen, die verlangt und aufgewendet werden, um den Regelanforderungen formal zu entsprechen.57 Das entsprechende Maß hierfür bezeichnet Bozeman als „Regelungsdichte“ (rule density).58 Dabei gilt es zu beachten, dass die Regelungsdichte je nach Betrachter unterschiedlich wahrgenommen wird. Während die einen eine Regelung als entscheidend wichtig betrachten und durch diese nicht negativ beeinträchtigt werden, erscheint sie für andere absolut überflüssig.59
Red Tape kann in verschiedenen Bereichen einer Organisation entstehen. Drei der meistverwendeten Typen von Red Tape sind:
- Red Tape allgemein (general red tape): Beurteilung des Ausmaßes an Regelungen und Prozessen mit negativen Auswirkungen für die Zielerreichung der Organisation
- Red Tape aufgrund von Überwachung der Regeleinhaltung (rule enforcement red tape): Beurteilung an wahrgenommener Überwachung der Einhaltung und des Vollzugs von Regeln durch Mitarbeitende
- Red Tape im Personalbereich (personnel red tape): Beurteilung des Ausmaßes, weshalb Führungspersonen trotz schlechter Leistungen aufgrund fehlender Regelungen nicht entlassen und umgekehrt Führungskräfte trotz überdurchschnittlicher Leistungen nicht befördert oder leistungsgerecht entlohnt werden60
Im Rahmen dieser Arbeit sollen allerdings nur die ersten beiden Formen des Red Tapes in die Betrachtung einbezogen werden. Die Betrachtung des „personnel red tape“ passt vielmehr in eine Grundsatzdiskussion zum Beamtentum und Beamtenrecht und der dort implementierten Beförderungs- und Entlassungsmechanismen.
Empirisch wurden bereits negative Zusammenhänge zwischen Red Tape und der Effektivität der Organisation, Innovation, Risiko-Kultur und individueller Risikobereitschaft, Arbeitszufriedenheit, Arbeitseinbindung, organisationale Identifikation sowie der Public Service Motivation festgestellt.61
2.4.2 Green Tape
DeHart-Davis ist der Ansicht, dass bürokratische Strukturen sowohl für die Gesellschaft als auch für Organisationen des öffentlichen Sektors durchaus von Vorteil sein können. Hierzu müssen die vorhandenen Regelungen allerdings auf ihre jeweilige Wirksamkeit untersucht werden. DeHart-Davis vertritt die Auffassung, dass sich sorgfältig ausgearbeitete und schriftlich fixierte Regelungen positiv auf die Wirksamkeit und Wahrnehmung auswirken. Wirksame Regeln
- sind schriftlich fixiert,
- erfüllen den ursprünglich intendierten Zweck,
- werden konsistent angewendet,
- führen zu einer optimalen Kontrolle und
- der Zweck der Regeln wird von allen betroffenen Parteien verstanden.62
Diesem Forschungsansatz entsprechend muss den Mitarbeitenden deutlich aufgezeigt werden, warum die Regel wichtig ist und was passieren kann, wenn sie nicht befolgt wird. Wenn Beschäftigte den Zweck der Regel leicht erkennen, die positiven Effekte dieser Regel im Arbeitsprozess registrieren und möglicherweise sogar einen Beitrag zum Entwurf der Regel leisten können, befolgen sie sie mit größerer Wahrscheinlichkeit.
Um sicherzustellen, dass Regeln auch als Green Tape verstanden werden, empfiehlt DeHart-Davis, dass sich die in der jeweiligen Organisation(seinheit) verantwortlichen Personen vorab folgende Fragen stellen, bevor sie neue Regeln schaffen bzw. alte Regeln überarbeiten:
- Was ist das Worst-Case-Szenario, wenn in Bezug auf ein Problem keine Regel aufgestellt wird?
- Was ist das Ziel der Regel?
- Was ist die Ursache des Problems und wird eine Regel das Problem beheben?63
Wenn diese Fragen geklärt werden können, wird auch deutlich, ob das Erstellen einer Regel zu einem bestimmten Thema den Beschäftigten die Arbeit erleichtert oder mühsamer macht. Übergeordnetes Ziel des Green Tape-Ansatzes ist es, den Prozess einfacher und nicht komplizierter zu machen.64
Förderliche Regelsysteme sind also transparent und konsistent und sollten dadurch Unsicherheiten der Mitarbeitenden reduzieren. Empirische Studien zur Wirkung von Red Tape oder Green Tape auf Wohlbefinden sind rar, sie deuten allerdings darauf hin, dass hinderliche Regeln die Motivation reduzieren.65
Sauer und Weibel haben in einer Studie weitere Merkmale förderlicher und hinderlicher Regelungen herausgearbeitet. Folgende fünf Merkmale von Regeln wurden besonders positiv bewertet. Regeln werden als förderlich empfunden, wenn sie
- mit Rückmeldung gekoppelt sind,
- einheitlich und für alle verbindlich sind,
- kognitiv entlastend sind,
- vor willkürlichen Entscheidungen schützen und
- Sicherheit vermitteln.66
Neben förderlichen Regelumsetzungsmerkmalen wurden in den Interviews auch Merkmale von hinderlichen Regeln genannt. Diese Merkmale sind
- Regeldickicht,
- unverständliche Regeln,
- schwierig umsetzbare Regeln,
- mehrdeutige Regeln,
- widersprüchliche Regeln.67
Wie speziell aus der Betrachtung des Red Tapes hervorgeht, ist die Wahrnehmung von Verwaltungsstrukturen und Regeln immer subjektiv. Der individuelle Umgang mit formalen Regeln hat einen entscheidenden Einfluss auf deren Wirkung. Häufig stimmt der objektiv feststellbare Formalisierungsgrad nicht mit dem subjektiv empfundenen Formalisierungsgrad überein. Das heißt, dass Regeln zwar effektiver gestaltet und verständlicher formuliert werden können, aber es immer Personen geben wird, die diese als einengend oder nicht zielführend betrachten. Umgekehrt wird es auch immer Personen geben, die die Regeln bereits vorher als sinnvoll erachtet und als wertvolle Orientierungshilfe wahrgenommen haben und vielleicht durch eine Änderung an Handlungssicherheit verlieren.
Im weiteren Verlauf der Arbeit sind mit dem Begriff „Red Tape“ also hemmende und überflüssig erscheinende Verwaltungsstrukturen und Regeln gemeint, während unter „Green Tape“ förderliche Regelungen mit positiven Effekten auf das Personal und die Organisation verstanden werden können.
Im empirischen Teil der Arbeit soll ermittelt werden, wie die Beschäftigten der Kreisverwaltung des Rhein-Kreises Neuss die Strukturen und Regelungen in ihren Bereichen empfinden und ob sich einige Bereiche sprichwörtlich im roten Bereich befinden, was die Regelungsdichte und Verständlichkeit der Regeln betrifft. Gleichzeitig wird auch umgekehrt ersichtlich, in welchen Abteilungen die Regelungen gemäß der Wahrnehmung der Beschäftigten bereits effektiv gestaltet sind und den Mitarbeitenden ein hohes Maß an Selbstständigkeit und Gestaltungsspielraum einräumen.
2.5 Public Sector Motivation vs. Public Service Motivation
Wie bereits oben erwähnt, sind öffentliche Verwaltungen aufgrund ihres breiten Aufgabenspektrums äußerst personalintensive und dienstleistungsorientierte Organisationen. Erfolgreiche Leistungserbringung und Aufgabenerfüllung sind somit stark abhängig von der Motivation der Beschäftigten. Motivations- und Leistungspotenziale öffentlich Angestellter bilden deshalb eine entscheidende Grundlage bei der Konzipierung strategischer HRM-Ansätze im öffentlichen Sektor und daraus abgeleiteter Maßnahmen.68
Im Public Management werden zwei Motivationskonzepte voneinander unterschieden, die sich mit den Besonderheiten des öffentlichen Sektors auseinandersetzen und die teils in Konkurrenz zueinander stehen- Public Sector Motivation und Public Service Motivation.69
Abgrenzen lassen sich diese Konzepte insbesondere anhand der ihnen zugrunde liegenden Motive. Während Public Sector Motivation rein auf bestimmte egoistische Motive bezogen ist, welche sich besonders gut durch eine Arbeit in öffentlichen Organisationen befriedigen lassen, stehen bei der Public Service Motivation vor allem prosoziale Motive im Vordergrund, welche sich auf den Willen, dem Gemeinwesen zu dienen, beziehen.70
Da im Rahmen der durchgeführten Umfrage sowohl die Gründe für die Berufswahl abgefragt werden als auch die Ausprägung der PSM ermittelt wird, sollen beide Konzepte in der Folge kurz vorgestellt werden. Die Ergebnisse geben Aufschluss darüber, welche Motivationsform bei den Beschäftigten der Kreisverwaltung vorherrschend ist. Dieser Erkenntnisgewinn kann auch seitens der Kreisverwaltung genutzt werden, um möglichst zielführende Anreize zur Motivationssteigerung setzen zu können.
2.5.1 Public Sector Motivation
Nach Ritz et al. geht das Konzept der Public Sector Motivation davon aus, „dass Individuen vor allem rationalen Handlungsmotiven folgen.71 Daher sehen sie die Maximierung des persönlichen Nutzens darin, von der im öffentlichen Sektor besonders ausgeprägten Arbeitsplatzsicherheit, den Beförderungsautomatismen, relativ hohen Löhnen in unteren und mittleren Funktionen sowie regelmäßigen Lohnsteigerungen, geregelten Arbeitszeiten mit oftmals gleichzeitiger Flexibilität, hohem Urlaubsanspruch sowie umfangreicher Altersvorsorge zu profitieren.72
Public Sector Motivation lässt sich demzufolge als Prozess definieren, „der auf Selbstinteresse basiert und von extrinsisch, größtenteils materiell orientierten Motiven aktiviert wird, welche typischerweise im öffentlichen Sektor besonders gut zu befriedigen sind.“73 Dieser Rationalität folgend, nimmt die Beziehung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer die Form eines Psychologischen Vertrages an:
Im Gegenzug für Loyalität und Arbeitsleistung erhalten die Mitarbeitenden vom Arbeitgeber das Gehalt sowie gegebenenfalls weitere persönliche Vorteile (z. B. Arbeitsplatzsicherheit und geregelte Arbeitszeiten).74 Im Fokus stehen für die Bediensteten also nicht primär die Ziele der Organisation und deren Erreichung, sondern vielmehr die indirekte Befriedigung persönlicher Interessen durch die ausgelobten Anreize für geleistete Arbeit. Die Kehrseite der Medaille besteht bei der Public Sector Motivation darin, dass im Falle der Nichtbefriedigung (oder nur des Eindrucks der Nichtbefriedigung) bestimmter Bedürfnisse die Loyalität und Arbeitsleistung reduziert werden.75
2.5.2 Public Service Motivation
Demgegenüber steht das Konzept der Public Service Motivation, welches eher wohlwollend auf die speziellen Beweggründe und Motivationen blickt, die für Mitarbeitende im öffentlichen Dienst charakteristisch sein sollen. Beschäftigten im öffentlichen Sektor wird eine besondere Art intrinsischer Arbeitsmotivation zugeschrieben, welche sie von Angestellten im privaten Sektor unterscheidet.76
Public Service Motivation lässt sich insofern von rein intrinsischer Motivation abgrenzen, als dass intrinsische Motivation Freude und Vergnügen, „prosocial motivation (und damit auch PSM) allerdings Sinn und Zweck als Ursache von Anstrengung betont.“77
Der PSM liegen zwei Annahmen zugrunde:
- Individuen sind häufig durch Gemeinschaftsziele („collective goals“) motiviert, die nicht unbedingt Eigeninteressen dienen.
- Öffentliche Institutionen stellen eher eine Umgebung bereit, in welcher diese altruistischen und prosozialen Motive befriedigt werden können.78
Im deutschsprachigen Raum kann auch vom sog. „Beamtenethos“ gesprochen werden. Diese Konzeption ist insgesamt gesehen zwar nicht neu, hat aber erst in den 1990er Jahren wieder Einzug in die empirische Forschung gefunden.
Die Umschreibung der PSM geht zurück auf Perry/ Wise, welche PSM ursprünglich als „an individual‘s predisposition to respond to motives grounded primarily or uniquely in public institutions and organizations“ definiert haben.79
Als Motive verstehen sie „psychological deficiencies or needs that an individual feels some compulsion to eliminate.“80 Perry teilt die PSM in vier Dimensionen auf:
(1) Die erste Dimension – die Attraktivität von Politik und Politikberatung – fällt in die Kategorie der rationalen, an eigener Nutzenmaximierung orientierten Motive und untersucht, inwieweit sich öffentlich Bedienstete durch ein besonders hohes Interesse am politischen Geschehen auszeichnen und inwieweit sie durch die Möglichkeiten der Politikmitgestaltung bzw. durch die Nähe zum politischen Geschehen motiviert werden.
(2) Die zweite Dimension, ein normenbasiertes Motiv, betrachtet, inwieweit eine Orientierung am Gemeinwohl und an einer gesellschaftlichen Verantwortung Bestandteil der beruflichen Tätigkeit in der öffentlichen Verwaltung ist. Der Wunsch, dem öffentlichen Interesse zu dienen oder Loyalität gegenüber dem Staat sind hierbei zentrale Faktoren.
(3) Stehen in den ersten beiden Dimensionen eigene Interessen bzw. gesellschaftliche Normen des Staates und der Gesellschaft als Ganzes im Vordergrund, so bezieht sich die dritte, ebenfalls normenbasierte Dimension – soziales Mitgefühl – vornehmlich auf eine individuell empfundene Verpflichtung, die Lebensumstände anderer Menschen zu verbessern.
(4) Die vierte Dimension – Uneigennützigkeit / Altruismus – wird den affektiven Motiven zugerechnet und fokussiert auf die Bereitschaft, sich uneigennützig und unabhängig von externen Normen und Erwartungen für Mitmenschen einzusetzen.81
[...]
1 Vgl. Fietz, Malikzada, Unterhofer (2018), elektronisch aufgerufen am 24.10.2021.
2 Vgl. Ritz, Thom (2019), S. 162.
3 Vgl. ebd., S. 162.
4 Vgl. Ritz, Thom (2019), S. 163.
5 Vgl. ebd., S. 164.
6 Vgl. ebd., S. 164.
7 Vgl. ebd., S. 164.
8 Vgl. ebd., S. 164.
9 Vgl. Ritz, Thom (2019), S. 164.
10 Vgl. ebd., S. 166.
11 Vgl. Ritz (2013), S.78.
12 Vgl. Ritz, Thom (2019), S. 72.
13 Vgl. ebd., S. 72.
14 Vgl. ebd., S. 72.
15 Vgl. Ritz, Thom (2019), S. 72.
16 Vgl. ebd., S. 73.
17 Vgl. ebd., S. 73.
18 Vgl. ebd., S. 75.
19 Vgl. Ritz, Thom (2019), S. 75.
20 Vgl. ebd., S. 75.
21 Vgl. Ritz (2013), S. 78.
22 Vgl. Ritz, Neumann, Schott (2016), S. 230.
23 Vgl. Ritz, Neumann, Schott (2016), S. 230.
24 Vgl. ebd., S. 230.
25 Vgl. ebd., S. 230.
26 Vgl. ebd., S. 230.
27 Vgl. ebd., S. 230.
28 Vgl. Ritz, Neumann, Schott (2016), S. 232.
29 Vgl. Statistisches Bundesamt, elektronisch aufgerufen am 13.10.2021.
30 Vgl. Statistisches Bundesamt, elektronisch aufgerufen am 13.10.2021.
31 Vgl. Bundeskanzleramt, elektronisch aufgerufen am 13.10.2021.
32 Vgl. Bundeskanzleramt, elektronisch aufgerufen am 13.10.2021.
33 Vgl. Business Insider, elektronisch aufgerufen am 14.10.2021.
34 Vgl. Statistisches Bundesamt, elektronisch aufgerufen am 14.10.2021.
35 Vgl. Destatis (2021), S. 15.
36 Vgl. Ritz, Thom (2019), S. 167.
37 Bundeskanzleramt (2021), S. 50, elektronisch aufgerufen am 13.10.2021.
38 Vgl. Bundesministerium für Inneres, elektronisch aufgerufen am 13.10.2021.
39 Vgl. Ritz, Thom (2019), S. 171.
40 Vgl. ebd., S. 171.
41 Vgl. ebd., S. 171.
42 Vgl. Statistisches Bundesamt, 2021, elektronisch aufgerufen am 12.10.2021.
43 Vgl. Bogumil, Jann (2021), S. 196.
44 Vgl. ebd., S. 190.
45 Vgl. Bogumil, Jann (2021), S. 198.
46 Vgl. ebd., S. 199.
47 Vgl. ebd., S. 199.
48 Vgl. Burr, Frohwein (2012), S. 2.
49 Vgl. ebd., S. 2.
50 Vgl. Thom, Ritz (2019), S. 171.
51 Vgl. ebd., S. 171.
52 Vgl. ebd., S. 171.
53 Vgl. ebd., S. 171.
54 Bozeman (1993), S. 273.
55 Vgl. Ritz, Thom (2019), S. 166.
56 Vgl. ebd., S. 166.
57 Vgl. ebd., S. 166.
58 Vgl. Bozeman (1993), S. 273.
59 Vgl. Ritz, Thom (2019), S. 167.
60 Vgl. ebd. (2019), S. 167.
61 Vgl. Yousaf, Zafar, Ellahi (2014), S. 924.
62 Vgl. Sauer, Weibel (2012), S. 9.
63 Vgl. Harper (2013), elektronisch veröffentlicht, aufgerufen am 09.11.2021.
64 Vgl. Harper (2013), elektronisch veröffentlicht, aufgerufen am 09.11.2021.
65 Vgl. Sauer, Weibel (2012), S. 9.
66 Vgl. Sauer, Weibel (2012), S. 15.
67 Vgl. Sauer, Weibel (2012), S. 16.
68 Vgl. Ritz, Neumann, Schott (2016), S. 230.
69 Vgl. ebd., S. 231.
70 Vgl. Ritz, Neumann, Schott (2016), S. 231.
71 Vgl. ebd., S. 232.
72 Vgl. ebd., S. 232.
73 Vgl. ebd., S. 232.
74 Vgl. Ritz, Neumann, Schott (2016), S. 232.
75 Vgl. ebd., S. 233.
76 Vgl. ebd., S. 233.
77 Vgl. Vogel (2011), S. 9.
78 Vgl. Pandey, Wright, Moynihan (2008), S. 92.
79 Vgl. Perry, Wise (1990), S. 368.
80 Vgl. Hammerschmid, Meyer, Egger-Peitler (2009), S. 79.
81 Vgl. Hammerschmid, Meyer, Egger-Peitler (2009), S. 76.
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