Das Design demokratischer Institutionen in fragmentierten Nachkriegsgesellschaften

Konkordanz- vs. Konkurrenzdemokratische Konfliktregulierung

Seminar Paper , 2007 , 27 Pages , Grade: 1,7

Politics - Political Theory and the History of Ideas Journal

[...] “[The] Postconflict Peacebuilding developed into something of a growth industry in the
1990s.“ (Paris 2005: 3) Die Tatsache, dass in den 90er Jahren 94 Prozent aller gewaltsamen
Konflikte innerstaatlichen Charakter hatten (vgl. ebd.: 1) und das Bundesministerium für
wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung im Jahr 2005 insgesamt 34 Länder zur
Kategorie der Nachkriegsgesellschaften zählt, verdeutlicht die hohe Relevanz dieses
Problems. (vgl. Debiel/ Terlinden 2005: 1) Obwohl „die Strategie der Demokratisierung in vieler Hinsicht terra incognita“ (Gromes
u.a. 2004: I) darstellt, herrscht in Forschung und Praxis weitgehender Konsens, dass die
langfristige Friedenskonsolidierung in Nachkriegsgesellschaften ohne demokratische Institutionen zur Konflikttransformation und „zur Sicherung friedlicher Koexistenz
zwischen Mehrheiten und Minderheiten nicht denkbar ist. Ein beträchtliche Diskrepanz
besteht indes in der Einschätzung der jeweiligen Designs in Bezug auf ihre Wirksamkeit.“
(Pfaff-Czarnecka 2003: 4) Daher liegt die Zielsetzung der vorliegenden Arbeit darin, das
Modell der konkordanzdemokratischen Machtteilung und das Modell der
Konkurrenzdemokratie hinsichtlich ihrer konfliktregulierenden Wirkung in fragmentierten
Nachkriegsgesellschaften, vergleichend zu untersuchen. Im Folgenden wird zunächst der Ansatz des peacebuilding eingeordnet und die mit „tief
verwurzelten Konflikten“ verbundenen Probleme für Demokratisierungsprozesse skizziert.
Auf die Erläuterung der zentralen Bedeutung politischer Institutionen in
Transitionsprozessen folgt im dritten Kapitel aus einer demokratietheoretischen Perspektive
eine vergleichende Darstellung zentraler Prinzipien und institutioneller Ausprägungen von
Konkurrenz- und Konkordanzdemokratie. Die Diskussion der Leistungsprofile der beiden
Demokratieformen in Nachkriegsgesellschaften in Bezug auf ihre konflikttransformierende
Wirkung wird durch die Fallbeispiele Angola sowie Namibia, Ruanda und Bosnien ergänzt.
Anschließend wird ein Zwischenfazit der vergleichenden Darstellung gezogen und der
Frage nachgegangen, ob sich ein „optimales Modell“ demokratischer Institutionen zur
Konfliktregulierung identifizieren lässt.

INHALTSVERZEICHNIS

1. „Wachstumsindustrien“: Peacebuilding und Demokratieförderung

2. Transitionsprozesse in Nachkriegsgesellschaften
2.1. Der Ansatz des Peacebuilding
2.2. Charakteristika fragmentierter Nachkriegsgesellschaften
2.3. Probleme für den Demokratisierungsprozess
2.4. Die Bedeutung politischer Institutionen im Transitionsprozess

3. Designs demokratischer Institutionen in Nachkriegsgesellschaften
3.1 Das Modell der Konkurrenzdemokratie
3.1.1 Prinzipien und institutionelle Merkmale
3.1.2 Leistungsprofil in Nachkriegsgesellschaften
3.1.3 Fallbeispiel Angola
3.2 Das Modell der Konkordanzdemokratie
3.2.1 Prinzipien und institutionelle Merkmale
3.2.2 Leistungsprofil in Nachkriegsgesellschaften
3.2.3 Fallbeispiele Namibia, Ruanda und Bosnien
3.3 Konkurrenz, Konkordanz und „Integrative Power-Sharing“

4. Fazit und Schlussfolgerungen

Bibliographie

1. „Wachstumsindustrien“: Peacebuilding und Demokratieförderung

Das Ende des Kalten Krieges bewirkte im internationalen System einen Anstieg des „Angebots“ und der „Nachfrage“ nach neuen multilateralen Friedensoperationen, die später als „Peacebuilding“-Operationen bekannt werden sollten: (Paris 2005: 17)

Auf der Angebotsseite erlebte die liberale Demokratie im Zuge der „dritten Demokratisierungswelle“ (vgl. Huntigton 1991) und ihres „Sieges in der großen Systemauseinandersetzung“ eine Renaissance. (vgl. Sandschneider 2003: 2) Vor dem Hintergrund der weitgehend nicht hinterfragten Annahme, dass Demokratisierung zu Frieden, Entwicklung und zur Verwirklichung der Menschenrechte führe, setzte ein „global shift to liberal democracy“ ein. (Paris 2005: 21) Institutionenbildung und externe Demokratieförderung bilden daher einen integralen Bestandteil der Peacebuilding- Operationen multilateraler Organisationen sowie westlicher Außenpolitiken.^[1] Auf der Nachfrageseite vergrößerte das „Ende der lähmenden Supermacht-Rivalität“ (Fues 2005: 67-68) den Handlungsspielraum der multilateralen Akteure. Gleichzeitig führte der Wegfall des Drucks des Kalten Krieges dazu, dass zahlreiche bislang unterdrückte endogene Konflikte fortan offen ausgetragen wurden. (vgl. Diethelm 1996: 1) Die Identifikation von innerstaatlicher Gewalt und Bürgerkriegen als Ursache für Staatszerfall, regionale Instabilität, Flüchtlingsströme sowie Menschenrechtsverletzungen bis hin zum Genozid und damit als potenzielle Bedrohung für die globale Sicherheit, veranlasste die Vereinten Nationen (UN) 1992 zu einer Anpassung ihres Friedenssicherungssystems: Die Agenda for Peace bot den Rahmen für eine quantitative und qualitative Ausweitung multilateraler Interventionen in den meist stark fragmentierten Nachkriegsgesellschaften.^[2] Paris resümiert:

“[The] Postconflict Peacebuilding developed into something of a growth industry in the 1990s.“ (Paris 2005: 3) Die Tatsache, dass in den 90er Jahren 94 Prozent aller gewaltsamen Konflikte innerstaatlichen Charakter hatten (vgl. ebd.: 1) und das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung im Jahr 2005 insgesamt 34 Länder zur Kategorie der Nachkriegsgesellschaften zählt, verdeutlicht die hohe Relevanz dieses Problems. (vgl. Debiel/ Terlinden 2005: 1)

Obwohl „die Strategie der Demokratisierung in vieler Hinsicht terra incognita “ (Gromes u.a. 2004: I) darstellt, herrscht in Forschung und Praxis weitgehender Konsens, dass die langfristige Friedenskonsolidierung in Nachkriegsgesellschaften ohne demokratische Institutionen zur Konflikttransformation und „zur Sicherung friedlicher Koexistenz zwischen Mehrheiten und Minderheiten nicht denkbar ist. Ein beträchtliche Diskrepanz besteht indes in der Einschätzung der jeweiligen Designs in Bezug auf ihre Wirksamkeit.“ (Pfaff-Czarnecka 2003: 4) Daher liegt die Zielsetzung der vorliegenden Arbeit darin, das Modell der konkordanzdemokratischen Machtteilung und das Modell der Konkurrenzdemokratie hinsichtlich ihrer konfliktregulierenden Wirkung in fragmentierten Nachkriegsgesellschaften, vergleichend zu untersuchen.^[3]

Im Folgenden wird zunächst der Ansatz des peacebuilding eingeordnet und die mit „tief verwurzelten Konflikten“ verbundenen Probleme für Demokratisierungsprozesse skizziert. Auf die Erläuterung der zentralen Bedeutung politischer Institutionen in Transitionsprozessen folgt im dritten Kapitel aus einer demokratietheoretischen Perspektive eine vergleichende Darstellung zentraler Prinzipien und institutioneller Ausprägungen von Konkurrenz- und Konkordanzdemokratie. Die Diskussion der Leistungsprofile der beiden Demokratieformen in Nachkriegsgesellschaften in Bezug auf ihre konflikttransformierende Wirkung wird durch die Fallbeispiele Angola sowie Namibia, Ruanda und Bosnien ergänzt. Anschließend wird ein Zwischenfazit der vergleichenden Darstellung gezogen und der Frage nachgegangen, ob sich ein „optimales Modell“ demokratischer Institutionen zur Konfliktregulierung identifizieren lässt.

2. Transitionsprozesse in Nachkriegsgesellschaften

2.1. Der Ansatz des Peacebuilding

Wie einleitend dargestellt, reagierten die UN unter dem damaligen Generalsekretär Boutros-Boutros Ghali auf die neuen weltpolitischen Rahmenbedingungen und den veränderten Charakter gewaltsamer Konflikte mit einer Anpassung ihres friedens- und sicherheitspolitischen Instrumentariums: In der Agenda for Peace von 1992 wurden die bisherigen drei Säulen des Friedenssicherungsystems der UN, das peacemaking (friedliche Streitbeilegung), die peace-keeping-operations (friedenserhaltende Operationen) sowie das peace enforcement (Zwangsmaßnahmen) durch die preventive diplomacy (präventive Diplomatie) und das post-conflict-peacebuilding (Friedenskonsolidierung) ergänzt. (vgl. UN 1992) Durch die „Erweiterung des Aktionsrahmens“ (Diethelm 1996: 9) sollten die UN in die Lage versetzt werden, über einen „negativen Frieden“^[4] hinaus langfristig tiefer liegende Ursachen von Konflikten effektiv zu bearbeiten und einen „positiven Frieden“ in Nachkriegsgesellschaften zu konsolidieren. (vgl. Nadoll 1999: 39-41) Das post-conflict- peacebuilding wird in der Agenda for Peace definiert als: „Action to identify and support structures which will tend to strengthen and solidify peace in order to avoid a relapse into conflict.” (UN 1992) Es intendiert, die Voraussetzungen für einen dauerhaften Frieden in Nachkriegsgesellschaften zu schaffen. Dies umfasst zum Einen die friedliche Koexistenz der Konfliktparteien, d.h. einen Ausgleich von Interessen und Ressourcen, und zum Anderen die Institutionalisierung dauerhafter Formen konstruktiver und gewaltfreier Konfliktbearbeitung. (vgl. Croll/ Franke 2006: 462) Da der Aufbau einer dauerhaften Friedensordnung die Bewältigung der wirtschaftlichen, humanitären und psychosozialen Probleme der Nachkriegssituation voraussetzt, umfasst das peacebuilding ein ganzes Bündel von interdependenten Maßnahmen. Hierzu zählen insbesondere die Demobilisierung und Entwaffnung ehemaliger Kombattanten, die Reformierung des Sicherheitssektors und sozioökonomische Rekonstruktion, die Reintegration von Flüchtlingen sowie die Versöhnung der Konfliktparteien und der Aufbau einer politischen Ordnung. (vgl. Diethelm 1996: 14)

Die Peace-keeping-Operationen während des Kalten Krieges beschränkten sich in der Regel auf die Bildung von Pufferzonen und die Beobachtung des Waffenstillstandes im Sinne eines „negativen Friedens“. (vgl. Diethelm 1996: 6) Die Friedensoperationen seit 1989^[5] gehen mit ihrem umfassenden Zielsystem darüber hinaus und intendieren eine grundlegende Transformation des politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Systems in den Nachkriegsgesellschaften. Auf der Grundlage der aus der „Theorie des demokratischen Friedens“^[6] abgeleiteten Annahme, dass Demokratisierung und Liberalisierung zur dauerhaften Befriedung von Nachkriegsgesellschaften führen, bildet Demokratisierung ein grundlegendes Element der Peacebuilding-Missionen. (vgl. Paris 2005: 19) Francis Fukuyama vertritt gar die These, dass der Aufbau demokratischer Staaten im 21.

Jahrhundert „eine der wichtigsten Aufgaben der Weltgemeinschaft werden wird [...].“ (Fukuyama 2004: 7)

2.2. Charakteristika fragmentierter Nachkriegsgesellschaften

Fragmentierte Nachkriegsgesellschaften sind durch persistente, „tief verwurzelte“ Konflikte zwischen gesellschaftlichen Gruppen gekennzeichnet. Die Ursachen tief verwurzelter innerstaatlicher Konflikte und Bürgerkriege bestehen in der Kombination ungleicher Verteilung ökonomischer, sozialer oder politischer Ressourcen innerhalb der Gesellschaft („Sachebene“ des Konflikts) und der Politisierung von Gruppenidentitäten („Beziehungsebene“ des Konflikts). Identitätsbasierte Konflikte sind gekennzeichnet durch die Politisierung vorwiegend askriptiver Merkmale wie nationaler, ethnischer^[7], religiöser, rassischer, kultureller oder sprachlicher Differenzen zwischen gesellschaftlichen Gruppen, in geringerem Maße auch durch ideologische Abgrenzungen. (vgl. Bloomfield/ Reilly 1998: 9 - 10) Gesellschaftliche Konflikte werden in fragmentierten Gesellschaften durch die Struktur der cleavages (gesellschaftlichen Konfliktlinien) verstärkt:

„A country with „cross-cutting“ cleavages is one in which political, ideological, ethnic, racial, religious, or linguistic divisions overlap one another, such that individuals on opposite sides of one divisive issue are often allies on another issue. By contrast, when the principal subgroup divisions reinforce one another very closely, the society can be described as having a “cumulative” cleavage structure.” (Paris 2005: 170-171)

Sich überlappende - ökonomische, religiöse, ethnische u.a. - Gruppenidentitäten, die das Potenzial haben die Intensität gesellschaftlicher Konflikte zu verringern, können in einer „cumulative cleavage structure“ nicht entstehen. Diese Charakteristika tief verwurzelter Konflikte in fragmentierten Gesellschaften führen in der Nachbürgerkriegsphase zu gravierenden Problemen für den Prozess der Demokratisierung und Friedenskonsolidierung.

2.3. Probleme für den Demokratisierungsprozess

Vor dem Hintergrund der Feststellung von Timothy Sisk, dass „The perils of introducing democracy after civil war are many and serious“ (Sisk 2001: 795) lassen sich in der Literatur folgende zentrale Faktoren identifizieren, die die Konsolidierung demokratischer Institutionen erschweren:

Misstrauen und mangelnde horizontale Legitimität : In fragmentierten Nachkriegsgesellschaften mangelt es an „horizontaler Legitimität“ (vgl. Bächler 2001: 3) für den Aufbau einer Demokratie. Es fehlen die gemeinsame nationale Identität und der grundlegende Wertekonsens, die gemeinsame demokratische Prozesse und Institutionen legitimieren könnten. (vgl. Nadoll 1999: 47) Aufgrund der Furcht vor dauerhafter Exklusion neigen die Konfliktparteien dazu, im Krieg aufgebaute parastaatliche – undemokratische - Institutionen8 auch in der Nachkriegsphase aufrechtzuerhalten oder gar auszubauen. Die „Agony of defeat“ ist Ausdruck des tiefen Misstrauens zwischen den konfligierenden Gruppen. (vgl. Sisk 2001: 794) Entsprechend der Kriegslogik nehmen die ehemaligen Kriegsparteien an, „der Feind würde jede Gelegenheit zur Unterdrückung oder Vernichtung nutzen. [...] [Daher ist, D.N.] Vertrauen ein zu knappes Gut, als dass man darauf allein eine Demokratie errichten könnte“. (Gromes 2004: 4-5)

Mangelnde vertikale Legitimität: Die vertikale Legitimität bezieht sich auf die Repräsentation der Bevölkerung in den staatlichen Institutionen und die Verantwortlichkeit der Entscheidungsträger. „[It] links elites and nonelites who have a common political interest”. (Reynolds/ Sisk 1998: 59) Diese Legitimität steht in Nachkriegsgesellschaften aber häufig in Frage, da „Politik in Nachkriegsgesellschaften [...] häufig zur kurzfristigen Absicherung persönlicher Vorteile oder zur schnellen Abschöpfung von Kriegsgewinnen genutzt wird [...] sprechen Teile der Bevölkerung der Regierung [...] das Recht ab, über ihre Zukunft zu entscheiden.“ (Debiel/ Terlinden 2005: 4) Parastaatliche, autoritär organisierte Institutionen des Bürgerkrieges weisen darüber hinaus eine geringe Inklusivität auf.

Ineffektivität der politischen Institutionen: Neben der horizontalen und vertikalen Legitimität mangelt es politischen Institutionen in Nachkriegsgesellschaften an Effektivität, das heißt der Fähigkeit “to implement policies, or to process societal demands into authoritative decisions, or to maintain the rule of law.” (Paris 2005: 173) Dadurch, dass demokratische Regeln in der Nachkriegssituation kaum garantiert sind, besteht bei den Konfliktparteien Ungewissheit über die Durchsetzungsfähigkeit neuer gemeinsamer Institutionen. Da eine effektive Kontrolle der Regierung, die Realisierung der Gewaltenteilung und Einhaltung von Regeln nicht gewährleistet sind, entsteht ein security dilemma (vgl. ebd.: 173): Der Erhalt alter Machtstrukturen und bewaffneter Einheiten dient als Vorsorge für die eigene Sicherheit, schwächt aber zugleich die neuen Institutionen. Dies bietet für die Konfliktparteien wiederum starke Anreize, sich den neuen Regeln nicht 8 In Bosnien und Herzegowina erstreckten sich diese Machtnetze „von Regierungs- und Verwaltungsstrukturen bis zur Kontrolle finanzieller Transaktionen, reichten von eigenen polizeilichen und geheimdienstlichen Kräften über lokale vollständig zu unterstellen und erhöht die Gefahr, dass die Feindseligkeiten erneut aufflammen. Der geschädigte und überzentralisierte Staatsapparat ist darüber hinaus meist nicht in der Lage, die Mindestversorgung der Bevölkerung mit Basisdienstleistungen zu gewährleisten. Dort „wo Dienstleistungen erbracht werden können, bestehen hohe Anreize für Bestechung und Korruption.“ (Debiel/ Terlinden 2005: 4)

Undemokratisches Verhalten der Eliten: Einhergehend mit der mangelnden Durchsetzung von Regeln, fühlen sich die Eliten der konfligierenden Gruppen in ihrer Einstellung und ihrem Verhalten demokratischen Normen meist nicht verpflichtet. Die autoritären Strukturen innerhalb der Konfliktparteien ermöglichten in der bewaffneten Konfrontation schnelle Entscheidungen, konsequentes Handeln und „Kohärenz innerhalb der eigenen Reihen.“ (Gromes 2004: 4) Nach dem Bürgerkrieg erschwert dies jedoch die Konsolidierung einer „Friedenslogik“. (vgl. Sisk 2001: 793)

Fehlende Kultur gewaltfreier Konfliktaustragung: Eine wesentliche Voraussetzung für die „stabile dauerhafte Institutionalisierung von Mechanismen friedlicher Konfliktbewältigung - wie sie eine demokratische Ordnung bereithält“ (Nadoll 1999: 47) besteht darin, dass die gesellschaftlichen Gruppen dem friedlichen Zusammenleben einen höheren Rang einräumen, als der gewaltsamen Durchsetzung eigener Interessen und Überzeugungen. „Where violence is viewed as an illegitimate and intolerable form of political expression, societal conflicts are less likely to escalate into open violence.” (Paris 2005: 169-170) Tief verwurzelte Konflikte implizieren jedoch, dass Gewalt in Nachkriegsgesellschaften als akzeptiertes und institutionalisiertes Mittel der Konflikt- austragung verankert ist: „Society becomes brutalized“. (Bloomfield/ Reilly 1998: 11) Dies wird durch die leichte Verfügbarkeit und massenhafte Proliferation von Kleinwaffen noch verstärkt.

2.4. Die Bedeutung politischer Institutionen im Transitionsprozess

Wie im vorherigen Kapitel dargestellt, sind Nachkriegsgesellschaften durch extreme Unsicherheiten und Misstrauen gekennzeichnet. Da funktionsfähige Institutionen „dem politischen Handeln der Akteure durch verbindliche Normen und formalisierte Entscheidungsarenen erstmals wieder ein Mindestmaß an reziproker Erwartungssicherheit“ gewähren, kommt ihnen in Transitionsprozessen eine zentrale Bedeutung zu. (Nadoll 1999: 44) Institutionen werden definiert als „verhaltensregulierende und Erwartungssicherheit erzeugende soziale Regelsysteme“, die der autoritativen Konfliktregulierung durch Normen dienen und einen Apparat und Personal zu ihrer Durchsetzung bereitstellen. (Czada 2005:381) Als „rules of the political game“ (Reynolds/ Sisk 1998: 18) prägen sie langfristig Logik und Wirksamkeit der Politik sowie Verhalten und Einstellungen der Akteure.

[...]

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^[1] Hier sind insbesondere der Barcelonaprozess der Europäischen Union sowie die Greater Middle East Initiative der USA zu nennen. (vgl. Schoch 2006: 177-179)

^[2] Der Terminus „Nachkriegsgesellschaft“ bezieht sich in dieser Arbeit ausschließlich auf Gesellschaften, in denen ein gewaltsamer innerstaatlicher Konflikt bzw. Bürgerkrieg beendet wurde.

^[3] Die vorliegende Arbeit konzentriert sich auf politische Institutionen in Nachkriegsgesellschaften. Dabei ist sich der Autor bewusst, dass andere relevante Dimensionen von Demokratisierung sowie soziale, kulturelle und ökonomische Dimensionen nicht berücksichtigt werden. Ebenso musste die Auswahl der Fallbeispiele selektiv bleiben und orientiert sich an der Häufigkeit, mit der sie in den der Arbeit zu Grunde liegenden Quellen verwendet wurden.

^[4] „Negativer Frieden“ bezeichnet hier „das Fehlen von kriegerischen Auseinandersetzungen und direkter personaler Gewalt“. Der „positive Frieden“ geht darüber hinaus und beinhaltet „die Abwesenheit struktureller indirekter Gewalt und damit die Verwirklichung umfassender sozialer Gerechtigkeit“. (Bonacker/ Imbusch 2005: 132)

^[5] Roland Paris identifiziert insgesamt 14 größere Peacebuilding-Operationen, die zwischen 1989 und 1999 unter anderem in Nicaragua, Angola, El Salvador, Mozambique, Liberia, Ruanda, Bosnien, Ost Timor und Sierra Leone durchgeführt wurden. (vgl. Paris 2005: 3)

^[6] Das Demokratien sich nach außen (gegenüber anderen Demokratien) sowie nach innen friedlicher verhalten, kann zwar als empirisch gesicherte These gelten, dennoch ist – so die These von Paris – weitgehend unbewiesen, dass dies auch für fragmentierten Nachkriegsgesellschaften im Demokratisierungsprozess gilt, in denen der gesellschaftliche Frieden fragil und Demokratie noch nicht konsolidiert ist. (vgl. Paris 2005)

^[7] In vielen Konflikten spielen zwar ethnische Kategorien eine Schlüsselrolle, jedoch sagt dies meist wenig über die Konfliktursachen aus. Da vielmehr ist die „die Politisierung ethnischer Merkmale“ charakteristisch, so dass eigentlich von ethnopolitischen Konflikten zu sprechen ist. (vgl. Nadoll 1999: 14)

• College: University of Marburg (Zentrum für Friedens- und Konfliktforschung)
• Course: Peacebuilding
• Grade: 1,7
• Author: Daniel Nordmann (Author)
• Publication Year: 2007
• Pages: 27
• Catalog Number: V119079
• ISBN (eBook): 9783640225828
• ISBN (Book): 9783640227365
• Language: German
• Tags: Design, Institutionen, Nachkriegsgesellschaften, Peacebuilding