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Gliederung

1. Einleitung

2. Aufgaben von Planung

3. Sinn und Zweck von Beteiligungsverfahren in der Planung

4. Stufen der Öffentlichkeitsbeteiligung

5. Beispiele für Beteiligungsverfahren
5.1. Moderation und Mediation
5.1.1. Funktionsweise der Verfahren
5.1.2. Fragen zur Durchführung der Verfahren
5.1.2.1. Qualifikationen eines Moderators oder Mediators
5.1.2.2. Voraussetzungen für Moderations- oder Mediations- verfahren
5.1.2.3. Probleme bei der Durchführung eines Moderations- oder Mediationsverfahrens
5.1.2.4. Ansätze zur Lösung bei der Durchführung von Moderations- oder Mediationsverfahren auftretender Probleme
5.2. Planungszelle
5.2.1. Funktionsweise der Planungszelle
5.2.2. Ziele der Planungszelle
5.2.3. Kritik an der Planungszelle

6. Fallbeispiel - Das Mediationsverfahren zum Ausbau des Rhein-Main-Flughafens: Dokumentation (Internetpräsenz des Verfahrens) 15

7. Diskussion der behandelten Beteiligungsverfahren und Fazit

8. Literatur

1. Einleitung

Im Rahmen des Hauptseminars ‚Landschaftswandel’ am Geographischen Institut der Johannes Gutenberg – Universität zu Mainz beschäftige ich mich in dieser Hausarbeit mit den Vorgängen, die sowohl bewußt wie auch unbewußt anthropogen herbeigeführtem Landschaftswandel vorausgeht: der Planung.

Einen besonderen Diskussionswert besitzt dabei in neuerer Zeit die Frage, inwieweit Planung (insbesondere Planungsverfahren mit klarem Raumbezug, also vor allem auf kommunaler/regionaler Ebene) effektiver (wirksamer) und effizienter (wirtschaftlicher – besseres Verhältnis von eingesetzten Mitteln und erzieltem Ergebnis) sein kann, wenn man die Betroffenen – also die Bürger vor Ort – direkt beteiligt.

Dies zu klären, werden ich zunächst kurz die grundlegenden Aufgaben von Planung darlegen, um anschließend zu erkunden, welche Faktoren das Bedürfnis der Bürger nach mehr Beteiligung derart steigerten und welche Vorteile für das Planungsverfahren aus der direkten Bürgerbeteiligung resultieren sollen.

Hierauf werde ich einige exponierte und inzwischen erprobte Planungsverfahren (Mediation, Moderation und Planungszelle) genauer erläutern und diskutieren, wobei ich nicht darauf verzichten werde, zunächst die Entwicklung der Partizipation in Planungsverfahren sowie die verschiedenen Stufen der Partizipation darzustellen. Dies soll die qualitative Einordnung der dargestellten Partizipationsverfahren erleichtern und die Relationen, welche Beteiligungsmöglichkeiten bestehen und welche Möglichkeiten in diesen Verfahrensformen ausgeschöpft werden, verdeutlichen.

Nach der Darstellung der drei Verfahrensformen (wobei Moderation und Mediation aufgrund der großen Ähnlichkeit dieser Verfahren in einem Kapitel zusammengefaßt werden) werde ich als Fallbeispiel den Ausbau des Rhein-Main-Airports bzw. das hierzu stattgefundene Mediationsverfahren dokumentieren.

In der Abschließenden Diskussion werde ich einige Fragen problematisieren, die mit den aufgezeigten Zusammenhängen in Verbindung stehen. Die Frage, an der ich mich auch hierbei ausrichten werde, lautet: Welchen Nutzen bringen diese partizipativen Planungsverfahren, und welchen Nutzen bringen sie nicht?

2. Aufgaben von Planung

Laut Fürst (2001: 9f.) ist Planung ’’ein systematisches Vorgehen zur Entwicklung von Handlungszielen und –abfolgen über einen längeren Zeitraum’’. Er unterscheidet hierbei bezüglich der räumlichen Entwicklungsplanung folgende Planungsebenen:

- kommunale Bauleitplanung
- Regionalplanung
- Landesplanung
- Landschaftsplanung

Planung hat dabei, gleich auf welcher der genannten Ebenen sie stattfindet, folgende Aufgaben zu erfüllen: Erstens muß sie Entscheidungsprämissen für daran gebundene Akteure setzen (was voraussetzt, eine klare Aufgabe definiert und alternative Lösungsvorschläge gedanklich aufbereitet zu haben), zweitens muß sie die Handlungsbeiträge der betroffenen bzw. beteiligten Akteure für das kollektive Handeln koordinieren und zuletzt muß sie das konkrete Handeln der Akteure bei der Umsetzung der Planziele steuern (Fürst 2001: 11).

Planung ist (nach Fürst 2001: 11) in unserem Zusammenhang gekennzeichnet durch

- kollektives Handeln (da öffentliches Handeln, gleich, ob es eine Kommune, der Staat oder eine private Körperschaft ist, stets kollektives Handeln mit multiplen Betroffenen ist)
- Zukunftsbezug (da die Planung stets Handlungen der Zukunft mit Auswir- kungen auf die Zukunft erfaßt)
- zielorientierte Handlungsvorbereitung (da Ziel der Planung möglichst zielgerechtes Handeln ist und diese Handlungen sowohl in ihrem zeitörtlichen Ablauf als auch in ihrer Zweckhaftigkeit durch rechtzeitiges Aufzeigen der jeweiligen Handlungsaufträge effektiver und effizienter gestaltet werden können)
- Konsensbildung (da in einem komplexen demokratischen Gemeinwesen mit widerstreitenden Interessen der Interessenausgleich politisches Prinzip ist und daher Konsensbildung der effektiven und effizienten öffentlichen Planung ebenfalls dienlich ist)

3. Sinn und Zweck von Beteiligungsverfahren in der Planung

Gab es nach dem zweiten Weltkrieg noch ein starkes Bedürfnis der Bürger nach staatlicher Planung in allen Bereichen. Dies zeigte sich in der räumlichen Planung, der Verkehrswegeplanung, der Planung für die Landwirtschaft etc. auf Bundesebene, untergeordneten und z.T. eigenständigen Planungssystemen auf Landesebene sowie die Bauplanung in den Städten und Gemeinden, wobei hier kein Bedürfnis nach direkter Bürgerbeteiligung geltend gemacht wurde (Fürst 2001: 13f.).

Mit zunehmender Zeit wurden die Bürger allerdings selbstbewußter, zudem gab es seit Mitte der 1960er Jahre (mit der ersten Wirtschaftskrise 1965-67 und folgenden Wirtschaftskrisen ab 1973) erstmals auch finanzpolitische Gründe für den Staat, eigene Planungen zumindest teilweise einzuschränken, um Lasten nicht weiter auszuweiten, als dies finanzierbar war. Die regionale bzw. kommunale Planung war hiervon jedoch nur wenig betroffen.

Gerade hier jedoch sank die Zufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger mit ‚reinen’ Verwaltungsentscheidungen zunehmend. Dies betraf sowohl Verkehrsvorhaben (allgemein: z.B. Bau von Umgehungsstraßen, konkret: z.B. Flughafenausbau Frankfurt/Main-Startbahn West), als auch Bauvorhaben (öffentliche Bauten, Abriß etc.), die jeweils in den Augen vieler zu stark auf materielle Werte und zu wenig auf Selbstentfaltung und Lebensqualität der Bürger ausgerichtet waren (Fürst 2001: 15ff.) und das zunehmend stärkere Umweltbewußtsein sowie die verbreitete Technikskepsis der Bevölkerung unberücksichtigt ließen (AGU 1995: 6). ‚Fachidioten’ und Bürokraten verursachten auf diese Weise Fehlplanungen am allgemeinen Interesse und öffentlichen Bedarf vorbei. Insbesondere seit der Aufnahme der Partizipationsrechte der Bürger in das Städtebauförderungsgesetz (1971) wurde die Möglichkeit der Einflußnahme auf derlei Verwaltungsentscheidung von zunehmend mehr Bürgern erwogen und beansprucht (Vgl. Gabriel 1983: 99ff.).

Durch gerichtliche Einsprüche von Betroffenen werden Planungsverfahren oft jahrelang hinausgezögert, selbst, wenn die breite Mehrheit der Bevölkerung (vor Ort) ein Planungsprojekt deutlich befürworteten. Folge dessen war, daß auch Planungen, die im öffentlichen Interesse lagen, nicht oder nur mit großen (teils jahrzehntelangen) Verzögerungen umgesetzt werden konnten und dadurch die Kosten stiegen, was (in Fallen staatlicher Unternehmungen) die zunehmen klammen öffentlichen Kassen belastete und in Fällen privater Unternehmungen das Scheitern derselben bewirken konnte oder jedenfalls das ‚Wirtschaftsklima’ vor Ort deutlich belastete. Zudem wurden sowohl die ein Projekt Befürwortenden als auch dessen Gegner durch die zunächst intransparenten Verfahren bzw. durch die aus den juristischen Auseinandersetzungen resultierende Umsetzungsunfähigkeit frustriert und bauten somit eine zunehmende allgemeine Distanz zu den demokratischen Entscheidungsträgern in der Politik sowie den Mitarbeitern der Verwaltung auf, mit der Folge allgemeiner Politikverdrossenheit (AGU 1995: 6 sowie Gabriel 1983: 100)

Die Kosten der Beteiligung – welche oft als Grund gegen weitergehende Beteiligung angeführt werden – sind daher insgesamt niedriger als die Kosten durch Nichtbeteiligung, insbesondere die ‚weichen’ (Wirtschafts-)Faktoren Lebensqualität und Investitionsklima, aber auch das Verständnis von Politik und Verwaltung einerseits und Bürgern als Individuen andererseits in der Demokratie durch die Beteiligung gestärkt wird.

4. Stufen der Öffentlichkeitsbeteiligung:

Öffentlichkeitbeteiligung kann auf vielfache Weise geschehen (vgl. Wiedemann 1995: 2-7 sowie Gabriel 1983: 105ff.). Der Partizipationsgrad wird in der folgenden Darstellung von Beteiligungsform zu Beteiligungsform ansteigen:

- Passive Informationsrechte (Zeitungsartikel, Aushänge etc.) sind von der Verwaltung zur Verfügung gestellte Informationen ohne direkten Adressatenbezug. Der Bürger ‚konsumiert’ diese Informationen lediglich beiläufig und zufällig, ohne eine persönliche Nachfrage oder ohne direkte Ansprache durch den Informanten. Es findet keine Kommunikation der Interessen zwischen Bürgern und Entscheidungsträgern statt (Feedback).
- Aktive Information (Informationsbroschüre, Expertenvortrag/-befragung öffentlich, ‚Offenes Haus’ etc.) unterscheidet sich von der passiven Information dadurch, daß hier über ein dezidiert abgegrenztes Thema oder Projekt Rechenschaft abgelegt oder Information angeboten wird. Der Themenbezug ist unmittelbar, die Betroffenen werden direkt angesprochen (Adressatenbezug). Ein ‚Feedback’ seitens der Bürger ist hier bereits möglich.
- Anliegen der Bürger ermitteln (Fokus-Gruppen, Umfragen etc.) bedeutet, die Entscheidungsträger sind sich der Abhängigkeit des Erfolges ihrer Planungen von der Unterstützung durch die Bürger bewußt und versuchen nun, herauszufinden, ob sie diese Unterstützung bereits (oder noch) genießen. Erfolg und Sinnhaftigkeit dieser Methode hängen davon ab, auf welcher Meinungsgrundlage (Informationsstand) die Befragten sich äußern. Befragungen zu konkreten Fragestellungen machen nur Sinn, wenn die Bürger über den Gegenstand der Betrachtung hinreichend informiert sind.
- Einwände formulieren (der Auslage der Unterlagen mit Möglichkeit der Stellungnahmen durch die Bürger) ist die erste Stufe, in der konkrete Planung sich zwingend dem Bürger stellen muß. Die Beteiligung wird jedoch erst dadurch komplettiert, daß die Stellungnahmen der Bürger gewissenhaft ausgewertet werden.
- Optionen bewerten (Experten-Verhandlung, Bürger-Jury etc.: Mediation und Moderation) können die Bürger in Deutschland ihrer Gesamtheit in der Regel nicht; dies würde quantitativ den Rahmen des Möglichen sprengen. Hierzu werden meist Vertreter von Interessengruppen und/oder (wissenschaftliche) Experten herangezogen, die stellvertretend für die Bürger interagieren.
- Optionen erarbeiten und Empfehlungen geben (Beirat, Planungszelle, etc.) können in Beiräten Experten und Lobbyisten, in der (inzwischen ebenfalls erprobten) Planungszelle allerdings auch ‚einfache Bürger’. Diese allerdings ebenfalls nur in begrenzter Anzahl und demnach stellvertretend für die Interessengesamtheit.
- Mitentscheiden (Volksabstimmung) können theoretisch alle Bürger; die Volksabstimmung ist in den meisten Landesverfassungen für Verfassungsänderungen sowie (seit den 1990er Jahren) auch für kommunalpolitische Entscheidungen. Volksabstimmungen über landes- (außer Verfassungsänderungen) oder gar bundespolitische Themen sind in Deutschland (im Gegensatz z.B. zur Schweiz) bislang nicht vorgesehen.

5. Beispiele für Beteiligungsverfahren

5.1. Moderationsverfahren und Mediationsverfahren

5.1.1. Funktionsweise der Verfahren

Moderationsverfahren und Mediationsverfahren sind Beteiligungsverfahren, die der Konsensfindung dienen sollen. Ihnen geht bereits eine Interessen- und Meinungsbildung voraus, häufig auch schon konkrete Planungsvorhaben (vgl. AGU 1995: 23f.). Das Moderationsverfahren unterscheidet sich dabei vom Mediationsverfahren hauptsächlich vom Verfahrensaufwand; Ziel des Moderationsverfahrens ist lediglich die ‚Fairneß des Verfahrens’, wohingegen das Mediationsverfahren zusätzlich den ‚Sachverstand der Lösung’ anstrebt, also eine Informationsäquivalenz der beteiligten Parteien (vgl. Fürst 2001: 347). Das Moderationsverfahren zieht dazu einen Moderator, das Mediationsverfahren einen Mediator zur Verfahrenssteuerung hinzu, wobei der Moderator lediglich steuert, während der Mediator aktive Hilfe zur Problemlösung leistet. Während der Moderator also keine eigenen Beiträge liefern soll, ist dies dem Mediator ausdrücklich vorbehalten (vgl. AGU 1995: 21).

5.1.2. Fragen zur Durchführung der Verfahren

5.1.2.1. Qualifikationen eines Moderators oder Mediators

Als Hauptmerkmal eines Verfahrensleiters in Moderations- oder Mediationsverfahren muß gelten, daß dieser bei allen Verfahrensbeteiligten über eine ausreichend hohe Akzeptanz verfügt. Diese Akzeptanz setzt einige Kernqualifikationen voraus (vgl. AGU 1995: 23ff.):

Der Verfahrensleiter (Moderator bzw. Mediator) muß erstens unabhängig und überparteilich sein. So darf er z.B. kein wirtschaftliches oder politisches Interesse an einem bestimmten Verfahrensausgang oder der Verfahrensdauer haben (z.B. Entlohnung nach Verfahrensdauer).

Zweitens muß er entsprechendes Fachwissen sowie Wissen um die gesetzlichen Regelungen und Bestimmungen mitbringen; nur so kann er selbst Vorschläge zur Lösung vorbringen (was jedoch lediglich in einem Mediationsverfahren von ihm erwartet wird). Dies bringt die besondere Schwierigkeit mit sich, daß ortsfremde Verfahrensleiter oft das Problem mangelnder Kenntnis lokaler Gegebenheiten und Mentalitäten aufweisen, ortskenntliche dagegen oft bereits als nicht mehr hinreichend neutral eingestuft werden.

Sowohl der Moderator als auch der Mediator muß Moderationsfähigkeit und soziale Kompetenz mitbringen: Mangelhafte Moderation z.B. kann ansonsten die Verfahrensteilnehmer demotivieren oder Konflikte schaffen bzw. Verstärken, anstatt sie abzubauen.

Letzteres erzwingt auch Kenntnis von Problemlösungs- und Entscheidungstechniken bei Gruppenarbeit sowie die Fähigkeiten der Konfliktbewältigung in Gruppen seitens des Verfahrensleiters.

Nur derjenige, der all diese Qualifikationen mitbringt, kann von allen am Verfahren Beteiligten die für das Verfahren notwendige Akzeptanz erhoffen. Die oft schwierige Suche (so z.B. beim Mediationsverfahren Rhein-Main-Airport, bei dem ein ursprünglich vorgesehener Mediator vorzeitig seine Aufgabe an eine andere Institution abtrat.

5.1.2.2. Voraussetzungen für Moderations- und Mediationsverfahren

Als Grundvoraussetzung für die Initiierung eines solchen Partizipationsverfahrens ist der Konsens in der Öffentlichkeit darüber, daß ein solches Verfahren zweckmäßig ist, anzuführen (vgl. Fürst 2001: 347).

Die mit dem Verfahren beauftragte Institution muß daher allgemein vertrauenswürdig sein; kann keine solche Verfahrensleitung gefunden werden, kann Moderation oder Mediation in diesem Verfahren nicht stattfinden.

Zudem muß die Suche nach relevanten Interessengruppen und damit Verfahrensteilnehmern breit angelegt sein. Wird ein Konsens in einem solchen Verfahren tatsächlich erzielt, jedoch nur deshalb, weil relevante Gegeninteressen von vornherein nicht am Verfahren beteiligt waren, ist das Verfahren nicht zielführend (vgl. AGU 1995: 24).

Da Moderation nur funktionieren kann, wenn alle Beteiligten grundsätzlich eine gemeinsame Lösungstendenz aufweisen und sich nicht gegenseitig als Gegner auffassen (Win-Win-Orientierung), kann dieses Verfahren nur in (noch) nicht eskalierten Konfliktfällen eingesetzt werden (vgl. AGU 1995: 24).

Mediation (wörtl.: Vermittlung) als ebenfalls lösungsorientiertes Verfahren ist hingegen anwendbar auf eskalierte Verfahren (vgl. Fürst 2001: 347) , in denen die gegnerischen Gruppierungen die Möglichkeit einer tatsächlichen Einigung als gering einschätzen und es jeweils nur noch um Schadensbegrenzung geht (Win-Lose-Orientierung).

5.1.2.3. Probleme bei der Vorbereitung und Organisation von Moderations- und Mediationsverfahren

Auch Moderationsverfahren und Mediationsverfahren lösen nicht an sich das Problem, daß der ‚einfache Bürger’ sich möglicherweise nicht hinreichend in die Entscheidungsprozesse einbezogen fühlt. Dies resultiert aus zwei unterschiedlichen Faktoren:

Erstens können in einem solchen Verfahren – wie bereits erwähnt – stets nur Vertreter von Interessengruppen stellvertretend für zusammengefaßte Einzelinteressen als Akteure auftreten (vgl. AGU 1995: 24). Der Einzelne, der nicht an diesem Verfahren teilnimmt, hat also zunächst keinen direkten Einblick über das im Verfahren Diskutierte und Entschiedene. Dies erfordert in der Folge also einen funktionierenden Informationsfluß von der Moderations-/Mediationsgruppe in die Öffentlichkeit sowie in die einzelnen Interessengruppen hinein (Transparenz des Verfahrens), insbesondere, wenn Kompromisse gefunden wurden und begründet werden müssen.

Zweitens ist das Verhältnis von teilnehmenden und nicht teilnehmenden Gruppen nicht immer klar. So haben die Umweltverbände z.B. bei dem Mediationsverfahren zum Ausbau des Rhein-Main-Airports lange Diskussionen führen müssen um die Frage, ob sie teilnehmen oder nicht. Geschlossene Einigkeit wurde innerhalb der Verbände nicht gefunden. Welche Interessengruppe im Verfahren welche Interessen anderer Gruppen möglicherweise mit vertritt (und aus welchen Gründen) ist nicht immer ausreichend klar, um Interessengegensätze ergründen und in der Folge auflösen zu können.

Zuletzt ist noch zu berücksichtigen, daß insbesondere die öffentliche Verwaltung über ein gewisses Eigenleben verfügt und Eigenarten bei der Umsetzung von Beschlüssen aufweist. Die Begeisterung von Fachverwaltungen und –ausschüssen sowie politischen Entscheidungsträgern über die ‚Einmischung’ von Bürgern und/oder Interessengruppen in ihren Planungsprozeß hält sich immer wieder in engen Grenzen. Die Einbindung des Verfahrend in den regulären Fachplanungs- und politischen Entscheidungsprozeß ist daher ein besonderes Problem.

5.1.2.4. Ansätze zur Lösung bei der Durchführung von Moderations- oder Mediationsverfahren auftretender Probleme

Für die ersten beiden Probleme (Kommunikation des Verfahrens in die breite Öffentlichkeit sowie Abgrenzung des Verhältnisses der Beteiligten und Nichtbeteiligten) gilt: Innerhalb des Verfahrens darf die Unabhängigkeit des Verfahrensleiters nicht untergraben werden. Das heißt: Die Verfahrensmacht muß unbedingt an den Mediator abgetreten werden. Wenn im Verfahren alle die Verfahrensleitung anerkennen, ist gewährleistet, daß erstens alle Informationsflüsse innerhalb des Verfahrens beim Verfahrensleiter zusammenlaufen und daß zweitens auch in der Öffentlichkeit kein Grund entsteht, die Verfahrensleitung in ihrer Arbeit anzufechten.

Die Öffentlichkeit kann dabei nur ‚bei der Stange gehalten’ werden, indem sie regelmäßig aktiv informiert wird über den Fortgang des Verfahrens. Findet das Verfahren lediglich im Geheimen, im Hinterstübchen statt, ist es eben im eigentlichen Sinne kein ‚Bürgerbeteiligungsverfahren’, sondern ein ‚Lobbyisten-Austauschverfahren’. Der Sinn der Bürgerbeteiligung wird verfehlt.

Um die Information sowohl innerhalb des Verfahrens (das Mediationsverfahren soll ja gerade den Sachverstand aller Beteiligten haben und so zum Ergebnis führen) als auch nach außen zu ermöglichen, müssen alle Beteiligten Ressourcen (v.a. Informationen, Dokumentationen, Expertisen von Fachabteilungen etc.) bereitstellen.

Die Problemstellung muß klar und die Zeitvorgabe für das Verfahren realistisch sein. Eine zeitliche Überforderung führt zum Ausstieg relevanter Verfahrensteilnehmer, Zeitdruck zu Demotivation. Gleiches gilt für ‚Diskussionen um den heißen Brei herum’, bei unklarer Problemstellung. Um der Tatsache gerecht zu werden, daß ein Verfahren einen zeitlichen Ablauf darstellt mit sich ändernden Interessenlagen oder –prioritäten sowie möglicherweise neu hinzutretenden Interessenlagen und -konflikten (insbesondere, wenn die Beteiligten tatsächlich einen ernsthaften ‚Vertretungsauftrag’ für die nicht einzeln am Verfahren beteiligten Individuen wahrnehmen), muß der Arbeitskatalog stets flexibel, also erweiterungsfähig bleiben.

Die besondere Bedeutung der Verwaltung ist angesichts des dritten Problems offensichtlich: Sie hat (theoretisch) die Macht, das Beteiligungsverfahren Makulatur werden zu lassen, was allerdings höchst sinnwidrig wäre und daher – offen – nur selten geschieht. Besonders bedeutsam ist daher die hohe Kommunikationsbereitschaft der Verwaltung; hier ist gegebenenfalls wiederum der Verfahrensleiter gefordert, der die Verwaltung gegebenenfalls insistierend motivieren kann und muß. Dies erfordert jedoch auch die gegenseitige ideale Informationsversorgung. Die Verwaltung bedarf der Informationen aus dem Verfahren heraus, um sich darauf einstellen zu können, das Verfahren bedarf der Informationen aus der Verwaltung heraus, sofern es um politische Abwägungen oder Erwägungen der verwaltungstechnischen Praktikabilität von Lösungsvorschlägen geht.

5.2 Planungszelle

5.2.1. Funktionsweise der Planungszelle

Die Planungszelle (PZ) ist eine eigenständige Form der Beteiligung in Planungsverfahren (vgl. Dienel 1971: 155f.). Hierbei werden – dem Zufallsprinzip folgend – eine gewisse Anzahl (meist 25 je PZ) Bürger ausgewählt, die – auf freiwilliger Basis und unter Erstattung etwaiger Dienstausfälle – befristet auf vier Tage ein Planungsverfahren begleiten und bewerten sollen. Voraussetzung hierfür ist eine umfassende Information dieses Laiengremiums (durch Expertendialog, Plenardiskussion oder Ortsbegehung), das aufgrund seiner Unparteilichkeit und Unabhängigkeit von politischen Vorgaben entscheidungsfähiger ist als die ‚schwerfällige’ öffentliche Verwaltung (vgl. Dienel 1971: 152). Durch einen steten tausch der Gruppenteilnehmer (Einteilung in jeweils 5er-Gruppen) ist Dauermeinungsführerschaft eines Teilnehmers ausgeschlossen. Das Konzept ist dem Modell der Laien-Richter nachempfunden.

Am Ende erstellt die Planungszelle ein ‚Bürgergutachten’ (vgl. Dähnhardt 1995: 47), das erfahrungsgemäß auch von der ‚Mantelbevölkerung’ (nicht beteiligte übrige Bevölkerung) als unvoreingenommen neutral akzeptiert und von der Verwaltung berücksichtigt wird (je kostspieliger die Vorschläge, desto weniger euphorisch jedoch naturgemäß).

Nachdem eine Erfolgskontrolle dieses in den 1970er Jahren entwickelten Modells nach einigen Anwendungen zu positiven Ergebnissen kam, wurde das Verfahren 1992 unter Gebrauchsmusterschutz gestellt. Das heißt: ‚Planungszelle’ dürfen sich nur verfahren nennen, die die beschriebenen Prozesse tatsächlich umsetzen (vgl. Dähnhardt 1995: 47).

5.2.2. Ziele der Planungszelle

Die Planungszelle verfolgt drei Hauptziele:

Erstens soll der Laien-Sachverstand wirksamer in die Planung eingebracht werden, indem über schnelle und intensive Lernprozesse das Informations- und Wissensgefälle zwischen Fachplanern und Laien abgebaut wird (vgl. Dienel 1971: 151).

Den Fachplanern soll zweitens rechtzeitig das Korrektiv der von der Planung Betroffenen zur Seite gestellt werden, um die Qualität der Planung durch Vorab-Konsensprozesse zu erhöhen. Dies soll zu höherer Bedarfsgerechtigkeit der Planung (z.B. Ortsauswahl eines Kinderspielplatzes nicht nur nach vorhandenem Raum z.B. in einem Seniorenwohnviertel, sondern auch nach Wohnvierteln mit entsprechendem Bedarf wegen hoher Familiendichte) und zur Vermeidung teurer Planungsfehler führen.

Durch diese Vorbereitung soll drittens die Akzeptanz der Planung erhöht werden, was teure Verzögerungen durch Einsprüche, Klagen, möglicherweise Sabotage oder ähnlichen Aktionen verhindern oder wenigstens reduzieren helfen soll.

5.2.3. Kritik an der Planungszelle

Die Planungszelle wird häufig hinsichtlich der durch sie entstehenden Kosten kritisiert. Diese enstehen durch die zur Verfügung zu stellende Infrastruktur und Informationen, Personalbedarf bei der Betreuung sowie durch Lohnausgleichszahlungen. Die hohen Kosten wirken daher oft abschreckend auf die Verwaltung, diesen Weg zu gehen. Unberücksichtigt läßt diese Argumentation jedoch die Tatsache, daß die Folgekosten falscher oder nichtkonsensualer Planung (Klagen etc..., s.o.) regelmäßig höher liegen.

Ein anderer Einwand gegen die Planungszelle lautet, die Zeit für die Arbeit der PZ sei zu knapp bemessen, um gegen das ‚Herrschaftswissen’ der Verwaltung wirksame Optionen erarbeiten zu können. Die Erfahrung zeigt jedoch, daß durchaus sinnvolle Ergebnisse zustande kommen und umgesetzt werden können, sofern eine angemessen konkrete und realisierbare Aufgabenstellung vorlag und ausreichende fachliche Betreuung gegeben ist (vgl. Dienel 1978: 74 sowie AGU 1995: 26). Nicht zu leugnen bleibt jedoch, daß dies durch die Verwaltung steuerbar ist. Werden im Rahmen des Verfahrens nicht die notwendigen Ressourcen zur Verfügung gestellt, haben die in der Planungszelle Aktiven keine Aussichten auf Erfolg. Die Planungszelle ist daher nur in solchen Fällen sinnvoll, in denen die Verwaltung Bürgerbeteiligung nicht nur hinnimmt, sondern fördert (vgl. Dienel 1971: 152).

Hiergegen spricht oft jedoch der dritte Einwand, dieses Verfahren sei eine Beleidigung der ‚Fachmänner’, die mit entsprechenden Fachkenntnissen Lösungsvorschläge bzw. Planungen ausgearbeitet haben. Dieser Einwand muß sich jedoch entgegenhalten lassen, daß es zur Vermeidung technisch guter (‚fachmännischer’), aber weltfremder Planungen, deren Fehler erst nachträglich festgestellt werden (wenn es zu spät ist), das Bürgerkorrektiv, welches fachferner, aber um so weltnäher ist, gerade geeignet ist. Nicht das Verfahren ‚Planungszelle’ beleidigt demnach die ‚Fachmänner’, sondern ihre bisherigen Fehlplanungen (vgl. Dähnhardt 1995: 48f.).

6. Fallbeispiel - Das Mediationsverfahrem zum Ausbau des Rhein-Main- Flughafens: Dokumentation (Internet-Präsenz des Verfahrens)

Auftrag seitens der Landesregierung (1998):

Das Mediationsverfahren soll klären, unter welchen Voraussetzungen der Flughafen Frankfurt dazu beitragen kann, die Leistungsfähigkeit der Wirtschaftsregion Rhein-Main im Hinblick auf Arbeitsplätze und Strukturelemente dauerhaft zu sichern und zu verbessern, ohne die ökologischen Belastungen für die Siedlungsregion außer Acht zu lassen.

Daraus ergaben sich drei Fragestellungen:

1. Inwiefern beeinfluß der Flughafen die Entwicklung des Rhein-Main-Gebietes in bezug auf Wirtschaft, Verkehr und Arbeitsmarkt?
2. Wie beeinfluß der Flughafen die Umweltbilanz des Rhein-Main-Gebietes als Siedlungs- und Wirtschaftsraum?
3. Welche Entwicklung sollte das Rhein-Main-Gebiet bis 2020 unter Beibehaltung seiner Stärken nehmen und welchen Beitrag kann der Flughafen dazu leisten?

Teilnehmer:

Zur 21-köpfigen Mediationsgruppe gehörten Vertreter der umliegenden Kommunen, die Bürgerinitiative "Offenbacher Fluglärmvereinigung", die betroffenen Ministerien auf Bundes- und Landesebene sowie Unternehmerverbände und Gewerkschaften. Ferner waren die Fraport AG (damals noch Flughafen Frankfurt/Main AG), die Deutsche Lufthansa AG , die DFS Deutsche Flugsicherung GmbH und BARIG (Board of Airline Representatives in Germany) vertreten.