Gerade in den Groß- und Mittelstädten aber auch in den Landkreisen wurde den Kommunen schon damals eine hohe Bedeutung in den Integrationsaufgaben beigemessen, da der größte Teil integrationsbezogener Verwaltungsaufgaben auf den Kommunen lastet. Um dieser Bedeutung gerecht zu werden muss die kommunale Integrationsverwaltung strukturell auf verbesserte Koordination und Kooperation ausgerichtet sein. Wie aber kann eine solche Strukturierung aussehen? Einen Ansatz bietet die Möglichkeit der Einführung eines sogenannten integrierten Amtes. Ein solches Amt könnte beispielsweise zur Verbesserung der Koordination von Kursangeboten oder der Vermittlung zu relevanten Dienstleistern dienen. Diese Arbeit soll sich daher im Folgenden mit den Herausforderungen und Chancen der Implementierung eines solchen Amtes auseinandersetzen und im Anschluss in einem kurzen Fazit erläutern, inwiefern diese als sinnvoll und machbar erscheint.
Inhalt
Einleitung
1. Ausgangslage und Problemfeldanalyse
1.1 Kommunale Akteure in der Integrationsverwaltung
1.2 Bestehende Handlungsempfehlungen
1.2.1 integriertes Amt
1.2.2 Querschnittsamt
2. Integriertes Amt
2.1 One-Stop-Agencies und das NSM
2.2 Integrationsverwaltung im integrierten Amt
Fazit
Literaturverzeichnis
Die in dieser Arbeit gewahlte mannliche Form bezieht sich immer zugleich auf weibliche, mannliche und diverse Personen. Auf eine Mehrfachbezeichnung wird in der Regel zugunsten einer besseren Lesbarkeit verzichtet.
Einleitung
Integration geschieht an vielen Stellen des kommunalen Lebens: im FuBballverein, in der Schule, in der Kirche oder auch ganz einfach auf der StraBe. Integration im weiteren Sinne versteht das Einbeziehen von Menschen anderer Kulturkreise in den vorherrschenden. Nach der Fluchtlingskrise im Jahr 2015 ist dem Problem der Unterbringung schnell die Frage nach einer erfolgreichen Integration gewichen. Und wahrend in der Vermeidung von vielfacher Obdachlosigkeit die politischen Meinungen recht nah beieinander gewesen sind, wird das Thema der Integration aus vielen Blickwinkeln beleuchtet. Neben der politischen Ansicht und der Partei, der Religion und dem Traditionsbewusstsein der Menschen vor Ort, spielt die kommunale Integrationsverwaltung eine tragende Rolle, um uberhaupt erst einmal eine stabile Grundlage fur vertiefende und nachhaltige Integration zu schaffen. Neben der Unterstutzung durch ehrenamtliches Engagements, welches die Kommunen bereits 2016 vielfach als sehr hoch oder hoch einschatzten (vgl. Gesemann et al. 2016: 20), wurden im selben Jahr bereits das „Angebot von Sprachkursen“ und die „Information und Einbindung der Bevolkerung“ (ebd.: 16) mit einer Wichtigkeit von uber 80% eingeordnet. Aufgaben also, die einer funktional ausgerichteten Verwaltung bedurfen, welche effektiv und auch effizient genug arbeitet, um den ungewohnt hohen Bearbeitungszahlen Herr zu werden.
Gerade in den GroB- und Mittelstadten aber auch in den Landkreisen wurde den Kommunen schon damals eine hohe Bedeutung in den Integrationsaufgaben beigemessen (ebd.: 24), da der groBte Teil integrationsbezogener Verwaltungsaufgaben auf den Kommunen lastet (vgl. Bogumil et al.: 50). Um dieser Bedeutung gerecht zu werden muss die kommunale Integrationsverwaltung strukturell auf verbesserte Koordination und Kooperation ausgerichtet sein (vgl. ebd.: 32f.). Wie aber kann eine solche Strukturierung aussehen? Einen Ansatz bietet die Moglichkeit der Einfuhrung eines sogenannten integrierten Amtes. Ein solches Amt konnte beispielsweise zur Verbesserung der Koordination von Kursangeboten oder der Vermittlung zu relevanten Dienstleistern dienen. Diese Arbeit soll sich daher im Folgenden mit den Herausforderungen und Chancen der Implementierung eines solchen Amtes auseinandersetzen und im Anschluss in einem kurzen Fazit erlautern, inwiefern diese als sinnvoll und machbar erscheint.
1. Ausgangslage und Problemfeldanalyse
Um zu verstehen, weshalb eine Strukturentwicklung notwendig erscheint, soll in diesem Teil kurz hervorgehoben werden, welche relevanten Aufgaben und Akteure in der kommunalen Integrationsverwaltung zu finden sind. Auf Basis bestehender Forschung und Lekture werde ich versuchen, einen kurzen Uberblick uber die gangigsten, fur diese Arbeit bedeutsamen, Strukturen und Ablaufe zu geben.
1.1 Kommunale Akteure in der Integrationsverwaltung
In der kommunalen Integrationsverwaltung sind die Akteure besonders in den Bereichen der Koordination und der Kooperation gefragt. Die erfolgreiche Verwaltung erfordert die Abstimmung mit bestenfalls allen relevanten Akteuren wozu neben den Bundes- und Landesbehorden auch nichtstaatliche Organisationen wie Kirchen oder Vereine gehoren (vgl. Hafner 2019: 104f.). Besonders wichtig ist aber auch die Kooperation zwischen den Akteuren, die direkt mit Aufgaben der kommunalen Verwaltung betraut sind. Diese Aufgaben gehen uber das Auslanderwesen und das Einburgerungswesen hinaus und betreffen eine Vielzahl von Strukturen wie beispielsweise die Schultragerschaft, Volkshochschulen oder Kindergarten (vgl. ebd.: 106). Die kommunale Verwaltung ist also gezwungen ordnungspolitische (e.g. Auslanderwesen) und integrationspolitische (e.g. Sprachkurse) zu koordinieren. Bereits hier fallt auf, dass es keine klar identifizierbare und einheitliche Verwaltungsstruktur gibt, sondern eher eine Vielzahl von verschiedenen Organisationen und Akteuren, die alle anteilsmaBig an der Integrationsaufgabe teilhaben. Daraus ergibt sich wiederum ein sehr facettenreiches Bild an Strukturen und Herangehensweisen der Kommunen im Deutschland, welches nicht zuletzt auch vom Aufbau und der Umwelt der Kommune abhangt (vgl. ebd.: 107f.). Gemeinsam haben die Ansatze, dass sie den Anforderungen der jeweiligen Integrationspolitiken gerecht werden mussen, die sich durch die zuvor beschriebene Vielschichtigkeit der Aufgaben mit der „Kernproblematik klassischer Querschnittspolitiken, die vor allem der ausgepragten Arbeitsteilung und Spezialisierung offentlicher Verwaltung geschuldet ist.“ (Bogumil et al. 2018: 52) befassen mussen. Im Besonderen hat dies die starke Abhangigkeit der weisenden Landespolitik zur Folge, da der Konflikt zwischen der Konzentration auf ordnungspolitische oder auf integrationspolitische MaBnahmen in hohem MaBe von den landespolitischen Mehrheitsverhaltnissen zum einen oder zum anderen abhangt: „Dies ware im Falle des AsylbLG die divergierende Auffassung daruber, ob das Ziel des Gesetzes in der Reduzierung von Asylantragszahlen (Migrationssteuerung) oder in der Gewahrleistung eines menschenwurdigen Existenzminimums fur Asylsuchende (Existenzsicherung) besteht.“ (Schammann 2015: 172). Das bedeutet auch, dass die lokale Integrationsverwaltung nicht nur stark abhangig von der vorherrschenden (und durch verandertes (Wahl-)Verhalten der politischen Akteure wechselbaren) Landespolitik ist, sondern auch eine Veranderung der Umwelteinflusse (beispielsweise ein unerwarteter Anstieg von Asylbewerbungen) eine starke Anpassungsfahigkeit erfordert.
Das Erfordernis einer effektiven Bundelung der Interessen und der Aufgabenwahrnehmung aller relevanten Akteure in der kommunalen Integrationsverwaltung ergibt sich dementsprechend durch zwei wesentliche Aspekte:
1. Das Finden eines Ausgleichs zwischen den divergierenden Interessen eines ordnungsrechtlichen Verfahrens in der Migrationsverwaltung und denen eines wohlfahrtsstaatlichen Ansatzes, welcher die Integration in den Mittelpunkt stellt.
2. Das Zusammenfuhren und das Koordinieren der wesentlichen Akteure wie Dienstleistungserbringern und grundsatzlichen Entscheidungstragern in der Politik und der Verwaltung sowie die amtsimmanente Kooperation zwischen den einzelnen Fachbereichen sowie mit anderen Verwaltungsakteuren.
Aufgabe einer funktional ausgerichteten Struktur ist demnach das Vereinen dieser beiden Problemfelder, in einem moglichst zentralisierten administrativen Organ, welches durch seine Bundelung zum einen die Moglichkeit einer verhaltnismaBig schnellen Umorientierung im Rahmen der migrations- und integrationspolitischen Ausrichtung des Landes bietet. Zum anderen muss aber auch eine effiziente und effektive Koordination im komplexen Feld der relevanten Akteure geboten werden. Ein zentralisierter Charakter einer solchen Struktur erscheint daher als sinnvoll.
1.2 Bestehende Handlungsempfehlungen
Im Folgenden mochte ich kurz auf Basis der „Handlungsempfehlungen fur Verwaltungen und Gesetzgebung im foderalen System“ (Bogumil et al. 2018) bestehende Empfehlungen fur mogliche Strukturen in der lokalen Integrationsverwaltungen schlaglichtartig beleuchten um einen groben Uberblick uber die, fur diese Arbeit relevanten, Ansatze des aktuellen Forschungsstandes zu ermoglichen.
Bevor jedoch einzelne Strukturvorschlage erlautert werden konnen, mussen die rechtlichen und strukturellen Rahmen identifiziert werden. Gerade in Bezug auf das Querschnittsamt oder das integrierte Amt stellen diese eine wesentliche EinflussgroBe dar. Als Pflichtaufgabe nach Weisung resp. Auftragsangelegenheit ist die Entscheidungsfreiheit der kommunalen Verwaltung in der Umsetzung dieser Aufgabe sehr stark eingeschrankt. Die Einschrankung der Organisationshoheit, also der Gestaltung der internen Organisation, erschwert die Integration relevanter Integrationsaufgaben erheblich: „So mussen z.B. die Hilfen fur UMA (Unbegleitete Minderjahrige Auslander) gemaB dem SGB VIII durch ein eigenstandiges Jugendamt erbracht werden, was einer Integration dieses Aufgabenfeldes in ein Amt oder einen Fachbereich fur Migration und Integration widerspricht“ (Bogumil et al. 2018: 54). Neben den rechtlich- institutionellen Rahmenbedingungen spielen auch „weiche Faktoren“ wie die Aufgabenwahrnehmung der administrativen Akteure oder Change-Bereitschaft der Entscheidungstrager im politisch-administrativen System eine wesentliche Rolle fur die Erfolgswahrscheinlichkeit der Schaffung eines zentralisierten Amtes.
1.2.1 integriertes Amt
Eine Moglichkeit ist daher das Schaffen eines integrierten Amtes bzw. eines sog. Fachbereichs. Fur eine besonders effektive Performanz eines solchen Amtes, musste zur Bewaltigung des umfassenden Integrationsmanagements eine komplett neue Einheit implementiert werden,
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
welche wiederum moglichst alle relevanten Aufgabenbereiche der Integration im weiteren Sinne koordinieren kann. Dazu wurde dann neben der Bearbeitung der ordnungsrechtlichen Migrationsthemen auch die Vermittlung (aller verfugbaren) integrationspolitischen,
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Migration (Aufenthaltsrecht, Migration etc.)
Abb. 1: Fachbereich Migration und Integration nach Bogumil et al. 2018, eigene Darstellung
Hierbei handelt es sich um eine „One-Stop-Agency“, also in diesem Fall eine Behorde oder ein Amt, an welchem (fast) alle notwendigen und freiwilligen Prozedere, die den Bereich der Integration beruhren, gebundelt sind und erledigt werden konnen. Ein Beispiel fur einen solchen Ansatz bieten die sog. Welcome-Center in Hamburg oder Dresden (vgl. Brandenstein et al. 2017: 352).
Vorteilhaft bei diesem Ansatz ist einerseits naturlich die vereinfachte Koordination der verschiedenen Aufgaben und Angebote sowie die „»kurzen Wege« fur Kunden und Mitarbeiter (...) wodurch Schnittstellenprobleme reduziert werden konnen“ (Hafner 2019: 111). AuBerdem bietet eine klare Verantwortlichkeit ein verbessertes planbares Verhalten durch die striktere Abgrenzung von Kompetenzen (vgl. Bogumil et al. 2010). Durch die Bundelung von Kompetenzen und Zustandigkeiten konnen zwar Transferkosten eingespart werden, nichtsdestotrotz sind die Umstrukturierungskosten zu einem integrierten Amt sehr hoch, wobei auch noch ggf. Widerstande, hervorgerufen durch Ressortegoismen, einen wesentlichen Hemmnisfaktor darstellen konnen.
Eine Erweiterung dieser Fachbereiche kann das Einsetzen einer Stabsstelle sein (vgl. Abb. 1). Vorteil solcher Stellen sind neben der Unabhangigkeit von Ressortinteressen auch die Positionierung dieser auBerhalb der ublichen hierarchischen Struktur, sodass sie „besonders fur strategische und konzeptionelle Arbeiten geeignet [sind], da sie keine „Rucksicht auf die Aufgabenzuschnitte der einzelnen Amter bzw. Fachbereiche nehmen (...) mussen“ (Bogumil et al. 2010).“ (Bogumil et al. 2018: 57). Dadurch konnen relevante Themen zielgenau delegiert und koordiniert werden.
1.2.2 Querschnittsamt
Eine andere Herangehensweise findet man in der Schaffung eines Querschnittsamts. Das Konzept eines solchen Amtes ist verbreitet und zu finden bspw. in Form von Personalamtern. Die ubliche Funktion von Querschnittsamtern ist die Sicherstellung eines reibungslosen Ablaufs in der Verwaltung, also die Auseinandersetzung und Bearbeitung von internen Aufgaben und Anliegen. Denkbar ist aber auch die Grundung eines solchen Amtes zur Bewaltigung eines bestimmtes Themas bzw. einer bestimmten Aufgabe. Im Zuge der Schaffung dieses Amtes werden relevante, integrationspolitische Kompetenzen aus anderen Amtern gelost und in das neu geschaffene Querschnittsamt ubertragen (vgl. Bogumil et al. 2010: 156 f.). Hierbei stellt sich naturlich sogleich die Frage danach, welche Kompetenzen das sein sollen und wer die Entscheidungsbefugnis hat. Gerade bei einem komplexen Thema wie der Integrationsverwaltung, wo eine Vielzahl verschiedener Akteure und Strukturen (staatliche, halbstaatliche und nichtstaatliche) agieren, steht auch die Frage nach der rechtlichen Umsetzbarkeit im Raum. Vergleichbar zum integrierten Amt stellt die Implementierung eines Querschnittsamts im administrativen System eine massive institutionelle Herausforderung dar. Aufgrund dieser Herausforderung ist ein potentiell auswarts agierendes Querschnittsamt immer mit der Problematik der Durchsetzbarkeit etwaiger Beschlusse konfrontiert: „Das generelle Problem von Querschnittsaufgaben besteht darin, dass die zentralen Dienste nur beratende Funktion haben, die Verantwortung der Umsetzung in der Regel in der Verantwortung der Fuhrung der dezentralen Einheiten, d h. der Amter liegt“ (ebd.: 157). Gleichwohl kann ein solches Amt aber in beratender Funktion gegenuber den entscheidungstragenden Amtern oder Fachbereichen stehen und so zu einer verbesserten Koordination beitragen.
Es gibt auch Ansatze zur koordinationsorientierten Strukturierung, die keine neue Organisationseinheit benotigen. Bspw. wird im Rahmen der Federfuhrung lediglich ein bestehendes Amt oder ein Fachbereich mit der Koordinierung der themenspezifischen Aufgaben, unter Mit-Einbeziehung der anderen relevanten Akteure, betraut. Problematisch ist hierbei wieder die fehlende Weisungsbefugnis der federfuhrenden Einheit, wodurch ggf. mogliche Ergebnisse verfehlt werden (vgl. Bogumil et al. 2010: 159). Da solche Strukturen aber nur eine temporar zentralisierende Wirkung haben, werde ich diese im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter begutachten.
2. Integriertes Amt
Trotz der verschiedenen exogenen Einflusse kann also festgehalten werden, dass einige der aktuellen Handlungsempfehlungen im Wesentlichen eine mehr oder weniger starke Zentralisierung der administrativen Integrationsaufgaben zur Verbesserung der (insb.) intrakommunalen Koordination und Kooperation erfordern. Im Weiteren mochte ich daher genauer die Struktur und die Sinnhaftigkeit einer One-Stop-Agency beleuchten und anschlieBend die Vergleichbarkeit zu einem integrierten Amt erlautern.
2.1 One-Stop-Agencies und das NSM
One-Stop-Agencies sind Strukturen, welche besonders im Rahmen der Erneuerungen des Neuen Steuerungsmodells (NSM) stark an Attraktivitat gewannen. Die NSM Reformen, welche Instrumente und Vorgehensweisen aus privatwirtschaftlichen Organisationen zum Vorbild fur die offentliche Verwaltung nahmen, ruckten den „Kunden“ also den Burger mehr in den Mittelpunkt administrativen Handelns. Beispielhaft dafur war die Schaffung von Burgerburos, welche unter anderem Transparenz und eine positive Erfahrung fur den Burger durch eine erhohte Dienstleistungsqualitat schaffen sollten (vgl. Bogumil et al.: 1997). Die Neugestaltung der Verwaltungsstruktur wurde maBgeblich durch interne Fuhrungskrafte vorangetrieben, wodurch der gesellschaftspolitische Druck zur Notwendigkeit also auch durch Experten und Praktiker gestarkt wurde (vgl. Jann 2005). Im Kern wurde eine zu burokratische Verwaltung
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